II GSK 110/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Andrzej Kuba Cezary Pryca (spr.) Protokolant Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I SA/Ol 641/10 w sprawie ze skargi D. P.-S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 5 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz D. P.-S. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. o sygn. akt I SA/Ol 641/10 oddalił skargę D. P. – S. na decyzję Dyrektora W. – M. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 5 lipca 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym : W dniu 31 marca 2010r., po rozpatrzeniu sprawy D. P.-S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, Kierownik I. Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu b płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Organ I instancji przyznał producentowi rolnemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 w wysokości 11532,50 zł, w tym z tytułu realizacji: Pakietu 2 - Rolnictwo Ekologiczne, Wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w wysokości 1161,30 zł, Wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości 3801,20 zł oraz Pakietu 3 - Ekstensywne trwale użytki zielone, Wariantu 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach w wysokości 6570,00 zł. We wniosku o przyznanie płatności D. P. –S. zadeklarowała dziewięć działek rolnych oznaczonych kolejno: A, B, CA, CB, D, E, F, G oraz H. Do pakietu rolnictwo ekologiczne zadeklarowano powierzchnię 18,04 ha, w tym do Wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) 1,47 ha, zaś do Wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) 16,57 ha. Natomiast do Wariantu 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach zadeklarowano powierzchnię 16,57 ha. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 6 listopada 2009 r. w zgłoszonych działek. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną dla Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu wyniosła 0,65 ha co stanowiło 4,08 %. Tożsama różnica wystąpiła w ramach Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariantu 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. W tych okolicznościach Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Iławie w decyzji z dnia 31 marca 2010 r. na podstawie art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. ze zm.), przyznał płatność rolnośrodowiskową dla wariantów 2.3 oraz 3.1 w pomniejszonej wysokości. W przypadku Wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), płatność rolno środowiskowa naliczona została do całości deklaracji, tj. 1,47 ha i wyniosła 1161,30 zł. Dla Wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) przedmiotowa płatność naliczona została do powierzchni stwierdzonej, pomniejszonej o kwotę przypadającą na dwukrotną stwierdzoną różnicę i wyniosła 3801,20 zł. W taki sam sposób naliczono płatność rolnośrodowiskową na 2009 rok dla Wariantu 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, która wyniosła 6570,00 zł. ` Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. D. P. – S. wniosła skargę na tę ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadą prawdy obiektywnej. Sąd I instancji stwierdził, że art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.) nie mógł być zastosowany w sprawie. Zgodnie z art. 68 powołanego Rozporządzenia obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowo-ści. Oceniając stan faktyczny Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż to skarżąca ponosi winę za zaistnienie rozbieżności pomiędzy stanem zadeklarowanym a stanem faktycznym. Obowiązek wyznaczenia w terenie i pomiaru powierzchni części działki spoczywał wyłącznie na właścicielu. Sąd I instancji podkreślił, że wypełnienie wniosku niezgodnie z wymogami prawa materialnego jest obiektywnie bezprawne i subiektywnie wadliwe. Za nieusprawiedliwione Sąd uznał zarzuty, że organy administracyjne na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240 poz. 2027) mogły dokonać weryfikacji stanu faktycznego. Ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organy administracyjne były uprawnione do weryfikacji wniosku lecz skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie przedłożyła aktualnego wypisu z rejestru gruntów. Weryfikacja danych została dokonana w trakcie kontroli, której Skarżąca nie podważyła. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji D. P. – S. zarzuciła na podstawie : 1) art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r. w związku z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że skarżąca ponosi winę za podanie powierzchni użytków rolnych zgodnie z przedłożonym wypisem z ewidencji gruntów, który ma charakter dokumentu urzędowego i szczególna moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonego wyroku jednoznacznych przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok: - nieodniesienie się do wszystkich stawianych przez skarżąca zarzutów oraz niepełne określenie i sformułowanie motywów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni niemożliwym odtworzenie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydaniu wyroku uniemożliwiając właściwa kontrolę wydanego orzeczenia co miało wpływ na treść wyroku; -pominięcie istotnego w sprawie faktu, a mianowicie tego, iż przerzucił ciężar dowodu na stronę, każąc jej wykazywać wielkość działki ignorując w tym zakresie przedłożony przez nią dokument urzędowy – wypis z ewidencji gruntów, a swoje przekonanie o zawyżeniu areału działki opierając się jedynie na danych dostarczanych przez mało wiarygodne dowody w postaci ortofotomapy i pomiaru metodą GPS. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym czynności kontrolne zostały wykonane prawidłowo i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności o dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w oparciu o wadliwie wykonaną czynność kontrolną w postaci oględzin spornego obszaru rolnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, że bezzasadne było przyjęcie za prawidłową metody pomiarów dokonaną urządzeniem GPS podczas gdy metoda ta nie jest precyzyjna. Protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2009 r. zawiera szereg istotnych braków, które znacznie osłabiają walor dowodowy tej czynności. Zdaniem Skarżącej urządzenie GPS charakteryzuje się dość poważnym błędem w pomiarze, który dodatkowo jest zależny od szeregu warunków zewnętrznych takich jak ukształtowanie terenu lub warunki atmosferyczne. W protokole kontroli nie umieszczono informacji dotyczących modelu urządzenia pomiarowego w sytuacji kiedy takie urządzenia GPS, w zależności od jego typu, charakteryzuje się różną dokładnością pomiarową. Nie można wobec tego wykluczyć, że pomiarów dokonano urządzeniem wadliwym i niespełniającym minimalne standardy lub nieprzystosowanym do określonego rodzaju terenu. To samo zastrzeżenie, w ocenie Skarżącej odnosi się do ortofotomapy, co do której niewiadomo w jakim stopniu wiarygodnie odwzorowuje rzeczywistość. Skarżąca podkreśliła, że jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne a ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, to nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Z wymienionych powodów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270.) , dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że skarżąca wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, deklarując we wniosku dziewięć działek rolnych, w tym działkę rolną oznaczoną litera E o powierzchni 3,35 hektara, znajdującą się na działce ewidencyjnej numer 133/7. Z akt sprawy wynika (raport kontrolny), że na działce rolnej oznaczonej literą E organ stwierdził zawyżenie powierzchni gruntów rolnych w stosunku do powierzchni deklarowanej przez stronę. Stwierdzono, że braki w powierzchni występują na działce ewidencyjnej numer 133/7, na której znajduje się działka rolna oznaczona literą E. Z raportu kontroli wynika, że stwierdzona powierzchnia działki rolnej E wynosi 2,70 hektara. W tym miejscu podkreślić należy, że kluczowe znaczenie dla każdego postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy bowiem, tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek oddalenia skargi, w sytuacji gdy nie wyjaśniono podstawowych wątpliwości co do ustalenia powierzchni spornej działki. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro płatności udzielane są według stanu faktycznego istniejącego na gruncie, to koniecznym jest wykazanie w rzetelnie prowadzonym postępowaniu dowodowym wielkości działek gruntu kwalifikujących się do tych płatności. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek, dysponuje kilkoma źródłami danych o gruntach rolnych objętych jego treścią. W szczególności są to mapy, dokumenty z ewidencji gruntów, dane kartograficzne, wyniki kontroli najczęściej w postaci raportu kontroli czy wreszcie dowody z zeznań świadków. Niewątpliwie z tych wszystkich źródeł organ winien korzystać przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, dowody te winien przeprowadzić i ocenić, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z treści art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 wynika, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie maja zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W związku z treścią powołanego wyżej przepisu prawa należy wskazać, że stosownie do treści art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji, starosta zapewnia nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków ARiMR w celu utworzenia i prowadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto w świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Jeżeli więc dane w ewidencji gruntów są aktualne, a ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich innej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r.. Zarówno ta ewidencja, jak również wydawane właścicielom i posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy, na które następnie mogą się powoływać w podejmowanych czynnościach, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide wyrok NSA z 9.01.2008 r. sygn. akt II GSK 295/07 niepublikowany). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika aby organ administracji publicznej korzystał z możliwości dowodowych wynikających z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przedstawione wyżej regulacje prawne winny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu sądowym i postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.