IV SA/Wa 1494/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchyla zaskarżone postanowienie - Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i stajni, na działce ew. nr [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina R., na terenie [...] Parku Krajobrazowego, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), zwane dalej "rozporządzeniem wojewody w sprawie parku" oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 229, poz. 2313 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja powinna być zatem rozpatrywana pod względem zakazów wprowadzonych przez rozporządzenie wojewody w sprawie parku oraz pod względem wpływu na obszar Natura 2000. Organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Przed jej wydaniem organ ten nałożył obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] uzgodnił środowiskowe warunki realizacji inwestycji pod pewnymi warunkami. W związku z powyższym organ wskazał, iż dyrektor [...] Parku Krajobrazowego mógł wnieść zarzuty odnośnie inwestycji na etapie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jak wynika z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220), zwanej dalej "ustawą o ochronie przyrody", parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Dyrektora parku krajobrazowego powołuje zarząd województwa, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody (art. 105 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Z kolei art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że do zadań dyrektora parku krajobrazowego należy: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych; organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej; współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi; składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. Zdaniem organu z powyższego wynika, że dyrektor [...] Parku Krajobrazowego jest ustawowo zobowiązany do ochrony przyrody i walorów krajobrazowych na terenie podległego mu parku krajobrazowego. Posiada więc przymiot strony zarówno w postępowaniu administracyjnym w zakresie uzgadniania warunków zabudowy na terenie tego parku, jak i postępowaniu w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego mógł w związku z powyższym zgłaszać uwagi na etapie prowadzenia procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie organ wskazał, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia dokładnie przeanalizowano wpływ inwestycji na obszar Natura 2000 [...]. Zgodnie z decyzją inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest lub może być wymagane. Zgodnie z jej treścią inwestycję można uznać za neutralną w sensie bezpośredniego wpływu na gatunki "naturowe", gniazdujące i żerujące w obrębie oddziaływania przedsięwzięcia. Nie można więc zgodzić się z zarzutem, iż taka lokalizacja inwestycji będzie miała znacząco negatywny wpływ na występujące na tym terenie gatunki chronione, gdyż potencjalne wystąpienie takiego wpływu zostało wykluczone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymienione w art. 5 pkt 8 i art. 16 ust. 1 oraz art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody cele stanowią ogólne wytyczne, które mają służyć ochronie przyrody, nie mogą natomiast stanowić podstawy do wydania decyzji. Szczegółowe zasady oraz ograniczenia (zakazy), które stanowią - zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną powołania danego obszaru, określane są w akcie prawa miejscowego - uchwale sejmiku województwa (wcześniej rozporządzeniu wojewody) powołującym dany park krajobrazowy. Źródłem przepisów bezpośrednio obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego jest rozporządzenie wojewody w sprawie parku. W ocenie organu teza, że realizacja przedmiotowej inwestycji w terenie niezabudowanym stworzy precedens do dalszej zabudowy nie może być podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Organ nie może wprowadzić do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej, a wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) musi oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym jakieś ograniczenia, czyli w tym przypadku odnieść się do zakazów wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wojewody w sprawie parku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po przeanalizowaniu akt sprawy w kontekście zakazów wprowadzonych rozporządzeniem wojewody w sprawie parku stwierdził, iż lokalizacja inwestycji nie naruszy żadnego z zakazów. Na terenie przeznaczonym pod inwestycję, wyznaczonym na mapie do celów projektowych, nie występują zadrzewienia, tak więc nie nastąpi likwidacja i niszczenie tych zadrzewień, a tym samym naruszenie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zgodnie z przedstawionym do uzgodnienia projektem decyzji nie będzie miało miejsca naruszenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Z mapy do celów projektowych dołączonej do projektu decyzji nie wynika, aby w odległości 100 m od planowanej inwestycji znajdowała się rzeka, jezioro lub inny zbiornik wodny. Na terenie analizowanej działki nie znajdują się także obszary wodno-błotne. Organ wskazał, iż na terenie planowanej inwestycji nie ma znaczącego spadku terenu, a realizacja inwestycji nie doprowadzi do takiego przekształcenia w ukształtowaniu powierzchni, że teren zatraci cechy morfologiczne charakterystyczne dla danego typu rzeźby terenu. Uwzględniając powyższe uwarunkowania przyrodnicze organ stwierdził, że nie nastąpi naruszenie zakazów zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie parku dotyczących wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-blotnych, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł [...] Park Krajobrazowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie administracyjne powinno odnosić się wyłącznie do kategorii merytorycznych związanych z ochroną przyrody na terenach prawnie chronionych, a nie na argumentach czysto prawnych, które są ogólnymi i dlatego nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia. Podniesiono, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy terenu otwartego, polnego niezabudowanego, poza wsią W., stanowiącego łąki i pastwiska. Zniszczyłoby to bezpowrotnie walory krajobrazowe tej części parku, które powinny być chronione zgodnie z art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. [...] Park Krajobrazowy, podobnie jak i inne parki krajobrazowe, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Z powyższego wynika, iż obszar, na którym ma być planowana inwestycja wyróżnia się od innych nie tylko z punktu widzenia wartości przyrodniczych, ale również historycznych, kulturowych i krajobrazowych, za ochronę których, zgodnie z art. 105 ust. 1 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody odpowiedzialny jest dyrektor parku krajobrazowego. Lokalizacja zabudowy w projektowanym miejscu w ocenie skarżącego bezpowrotnie zmieni charakter przestrzeni i krajobraz tej formy ochrony przyrody. Realizacja inwestycji stworzyłaby precedens do zabudowy sąsiednich działek łąkowych i polnych, co jest niebezpieczne dla tutejszych żerowisk rzadkich gatunków ptaków, chronionych prawem krajowym jak i unijnym, do których zgodnie z Załącznikiem I Dyrektywy Ptasiej EWG/ UE z 1979 r. należą w rejonie inwestycji: orlik krzykliwy, kania ruda, kania czarna, derkacz, żuraw, bocian biały. Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...]. Ponadto wskazano, że rejon inwestycji znajduje się na trasie migracji zwierząt, którą należy chronić zgodnie z art. 117 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Chodzi głównie o kręgowce (płazy - w tym kumak nizinny z Załącznika II Dyrektywy Siedliskowej EWG/UE z 1992 r., gady - jaszczurki, ssaki). Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji oparto się na raporcie - ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] z 2009 r. Organ pierwszej instancji bezkrytycznie podszedł do oceny tego dokumentu i nie wyciągnął wniosków z informacji w nim zawartych. Przyjął jedynie konkluzję o braku wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a w szczególności na gatunki ptaków z Załącznika I i ich siedliska. Analiza raportu potwierdza zaś, że przedmiotowa działka [...] w obrębie W. wchodzi w skład rejonu żerowiskowego orlika krzykliwego, gatunku zagrożonego wyginięciem w skali światowej. Ponadto należy zauważyć, że żerujące kania ruda, kania czarna, błotniak stawowy oraz zimorodek są regularnie spotykane, najczęściej w okresie wiosenno-letnim w rejonie sąsiadujących z planowaną inwestycją stawów. Wadą formalną raportu jest brak mapy obrazującej wpływ inwestycji na tereny żerowiskowe i łęgowe gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2010 r. skarżący wskazał na fakty, które jego zdaniem wcześniej nie były znane orzekającym w sprawie organom. Podtrzymano dotychczasowe stanowisko o znaczącym, negatywnym wpływie planowanej inwestycji na przyrodę i walory krajobrazowe [...] Parku Krajobrazowego i na obszar Natura 2000 [...]. Wskazano na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody w sprawie parku, zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W załączeniu przesłano szkic mapowy z geoportalu z obrysem 2 zbiorników wodnych, w tym jednego w sąsiedztwie rozlewisk rzeczki K., drugiego w miejscu naturalnego zabagnienia śródpolnego terenu oraz zdjęcia tych zbiorników wodnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga [...] Parku Krajobrazowego zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa inwestycja dotyczy terenu otwartego, polnego, niezabudowanego, poza wsią W., stanowiącego łąki i pastwiska. [...] Park Krajobrazowy, podobnie jak i inne parki krajobrazowe, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Obszar, na którym ma być planowana inwestycja, wyróżnia się od innych nie tylko z punktu widzenia wartości przyrodniczych, ale również historycznych, kulturowych i krajobrazowych, za ochronę których, zgodnie z art. 105 ust. 1 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody odpowiedzialny jest dyrektor parku krajobrazowego. Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji oparto się na raporcie - ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] z 2009 r. Organ pierwszej instancji przyjął jedynie konkluzję o braku wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a w szczególności na gatunki ptaków z Załącznika I i ich siedliska. Analiza raportu potwierdza zaś, zdaniem skarżącego, że przedmiotowa działka [...] w obrębie W. wchodzi w skład rejonu żerowiskowego orlika krzykliwego, gatunku zagrożonego wyginięciem w skali światowej. Skarżący zauważył, że żerujące kania ruda, kania czarna, błotniak stawowy oraz zimorodek są regularnie spotykane, najczęściej w okresie wiosenno-letnim w rejonie sąsiadujących z planowaną inwestycją stawów. Wadą formalną raportu jest brak mapy obrazującej wpływ inwestycji na tereny żerowiskowe i łęgowe gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej. Na treści orzeczenia Sądu zaważył jednak argument, podany w piśmie procesowym z dnia 22 września 2010 r., w którym skarżący wskazał na fakty, które jego zdaniem wcześniej nie były znane orzekającym w sprawie organom. Skarżący zarzucił bowiem naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W załączeniu do skargi przesłano szkic mapowy z geoportalu z obrysem 2 zbiorników wodnych, w tym jednego w sąsiedztwie rozlewisk rzeczki K., drugiego w miejscu naturalnego zabagnienia śródpolnego terenu oraz zdjęcia tych zbiorników wodnych. W decyzjach organy stwierdziły tylko brak naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń, które mogłyby podlegać kontroli Sądu orzekającego. Tymczasem dostarczona mapa oraz zdjęcia wskazują, iż ustalenia organów w tym zakresie mogą być gołosłowne i pozbawione podstaw. Sąd Administracyjny nie ma możliwości samodzielnego zbierania materiału dowodowego, koniecznego do rozpoznania sprawy. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji dokona oceny zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami Rozporządzenia w zakresie odległości, dzielących planowaną inwestycję od zbiorników wodnych, uwidocznionych na mapie, załączonej przez stronę skarżącą. Z uwagi na powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pokt 1 lit.c) p.p.s.a.