I SA/Wa 601/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. [...] Konserwator Zabytków, działając z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z dnia [...].05.2008 r. nr [...] odmówił Spółdzielni [...] w W. pozwolenia na wymianę [...], w klatce schodowej budynku przy ul. [...] w W. Odmowę uzasadnił negatywnym wpływem planowanej wymiany [...] na ogólny wyraz plastyczny i kompozycyjny elewacji budynku, a tym samym na cały zespół architektoniczno – budowlany. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...].11.2008 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Prezydenta W. z dnia [...].05.2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpoznawanej sprawie wynika z faktu, że budynek przy ul. [...] w W. jest elementem [...], którego układ ulic i zabudowa wpisane są do rejestru zabytków pod nr [...], na mocy decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...].09.1980 r., a ponadto stanowi element zespołu architektoniczno – budowlanego wraz z zielenią [...] ([...]) w W., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...].04.1994 r. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji był jednak fakt, że odmawiając pozwolenia na wymianę [...] Konserwator Zabytków nie uwzględnił istnienia już w budynku wtórnej [...], o czym świadczy protokół z wizji lokalnej i ustalenia poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien odnieść się do rzeczywistego wyglądu budynku oraz zastosowanych w nim [...] i wyczerpująco uzasadnić wpływ planowanej inwestycji na stan istniejący obiektu. Rozpatrując ponownie sprawę [...] Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z dnia [...].12.2008 r. nr [...] powtórnie odmówił pozwolenia na wymianę [...] w klatce schodowej budynku przy ul. [...] w W. [...] Konserwator Zabytków ustalił, że w przedmiotowym budynku zachowane jest około [...] oryginalnej [...], około [...] wymieniono [...], z zachowaniem historycznych podziałów oraz pierwotnego materiału, a około [...] wszystkich [...] wymieniono na wykonane z [...]. Organ I instancji przyznaje jednocześnie, że w piśmie z dnia [...].10.1997 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił możliwość wymiany [...] w budynku przy ul. [...] w W. Jednakże zdaniem [...] Konserwatora Zabytków [...] jest obce dla zabytkowej substancji budynku wykonanego z tradycyjnych materiałów. Z tego względu wymiana [...] jest zabiegiem fałszującym jego pierwotny charakter. Obecnie w budynku większość stanowi oryginalna [...] oraz współczesne [...], ale wykonane z [...], w technologii umożliwiającej wierne odtworzenie pierwotnych podziałów i konstrukcji [...]. Zwiększenie liczby [...] wykonanych z [...] wpłynęłoby negatywnie na ogólny wygląd elewacji budynku, a tym samym na całe zabytkowe założenie urbanistyczne [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia [...] w W. W odwołaniu podniesiono, że przedmiotowy budynek w trakcie odbudowy ze zniszczeń wojennych został zmieniony w ok. [...], a w sąsiednich budynkach [...] na klatkach schodowych i w wielu mieszkaniach także zostały zmienione na [...]. Trudno w takiej sytuacji mówić o jednolitości stylu zabudowy [...]. W przebiegu dotychczasowej wymiany [...] (na podstawie wspomnianego wyżej pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.1997 r.) Spółdzielnia dbała o zachowanie układu i podziału [...] zgodnie z przedwojennym charakterem budynku, dlatego stanowisko [...] Konserwatora Zabytków jest dla odwołującej się niezrozumiałe. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].01.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Minister stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie organu odwoławczego przepis ten odnosi się do obiektu zabytkowego i nie ma zastosowania do działań podejmowanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Dlatego w sprawie należało zastosować przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, który stanowi, że pozwolenia organu ochrony zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. "Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji." Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, mają charakter uznaniowy. Organ prowadzący postępowanie w takich sprawach jest zobowiązany do poczynienia niezbędnych ustaleń oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, czemu – zdaniem Ministra – organ I instancji podołał. Przede wszystkim – wyjaśnił Minister – [...], jako część elewacji budynku, wywiera znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całej budowli. Istotną zatem kwestią jest zachowanie konstrukcji i materiału [...]. W przypadku konieczności wymiany [...] najwłaściwsze jest odtworzenie cech charakterystycznych oryginalnej [...], do czego najbardziej nadaje się [...].[...] tego nie gwarantują i ma to wpływ na ogólny wyraz plastyczny i kompozycyjny elewacji, a budynek traci wartość autentyku. Stanowisko organu I instancji Minister uznał więc za prawidłowe. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia [...] w W. W skardze podniesiono, obok dotychczasowych argumentów o wymianie części [...] za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków także i to, że "profile z [...] zastosowano w budynkach innych [...] spółdzielni należących do tego samego zespołu [...]" i skarżąca nie rozumie, dlaczego jest w tej sprawie tak szczególnie negatywnie traktowana. Stan [...] na klatce schodowej zagraża życiu i zdrowiu przechodniów i konieczność ich wymiany jest pilna. Skarżąca jest małą Spółdzielnią ([...] mieszkań) i ponad [...] jej członków stanowią emeryci, którzy musieliby ponieść dwukrotnie wyższe (w stosunku do [...]) koszty wymiany [...], a następnie ponosić znacznie wyższe koszty ich konserwacji. Argument o niekorzystnej zmianie walorów historycznych zespołu architektoniczno – budowlanego w wyniku wymiany [...] jest nieuzasadniony, gdyż już obecnie w elewacji budynków są trzy rodzaje [...]. Ponadto w piśmie, które wpłynęło do sądu na dzień przed rozprawą, skarżąca podniosła, że "dwa budynki naszej Spółdzielni objęte są, jak cały rejon [...], ochroną konserwatorską, ale nie należą do zabytków [...]. Do 1944 r. tworzyły z [...] Spółdzielni [...] jednolity architektonicznie kompleks nie związany w żaden sposób z tzw. [...] (a tak zalicza je [...] Konserwator Zabytków). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podzielić należy stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na wymianę [...], wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23.072003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej: u.o.z.) ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Gdy już te przesłanki organ ustali, jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Tym niemniej zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 K.p.a. tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.02.2008 r. V SA/Wa 2408/07). Wbrew twierdzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego organy obydwu instancji temu zadaniu nie sprostały. Po pierwsze zauważyć należy, że przyjmując twierdzenie, iż "ochronie prawnej podlega nie tylko układ ulic i zabudowa [...], tj. jego historyczny układ przestrzenny, bryły zewnętrzne budynków znajdujących się na terenie tego założenia (kubatura, wysokość, elewacje) ale także [...] zewnętrzne, stanowiące integralną część elewacji budynków" (cytat z decyzji organu I instancji) organy nie wyjaśniły, z czego wynika ochrona wyglądu elewacji budynku: czy z wpisu do rejestru historycznego układu urbanistycznego, czy z wpisu do rejestru historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z.). Wyjaśnienia takiego nie daje także zaskarżona decyzja organu II instancji, w której stwierdza się jedynie, że "wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne między elementami zabudowy, a także wygląd elewacji". Analizując tę argumentację można odnieść wrażenie, jakby organy nie rozróżniały tych dwóch sposobów ochrony zabytków nieruchomych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.o.z.). O ile z definicji ustawowej odnoszącej się do przedmiotu ochrony w przypadku historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 13 u.o.z.) można wywnioskować, że w pojęciu formy architektonicznej i stylu mieści się wygląd elewacji, to organy nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość, że budynek przy ul. [...] jest objęty ochroną w ramach historycznego zespołu budowlanego. Fakt ten kwestionuje skarżąca w piśmie do sądu z dnia 11.10.2010 r. (wpływ do wydziału w dniu 13.10.2010 r., k-41), a pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 14.10.2010 r. nie potrafił zająć co do tego jednoznacznego stanowiska, twierdząc jedynie, że ta okoliczność nie była dotychczas kwestionowana. Okoliczność, czy sporny budynek leży w granicach historycznego zespołu budowlanego i czy z tego właśnie faktu wynika ochrona wyglądu elewacji budynku, czy też z innej przesłanki, musi zostać wyjaśniona ponad wszelką wątpliwość, jeśli przeszkodą w wymianie [...] (a zarazem skutkiem tej czynności) byłaby niedopuszczalna zmiana w wyglądzie elewacji budynku. Ponadto, nawet jeśli wyjaśnione zostanie dostatecznie, z czego wynika ochrona wyglądu elewacji budynku i czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku prawny obowiązek ochrony przez właściwe organy wyglądu elewacji rzeczywiści ma miejsce, do rozstrzygnięcia pozostaje problem równego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej lub wręcz analogicznej sytuacji prawnej. Tego typu zarzut skarżąca podniosła już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego twierdząc, że w budynkach innych spółdzielni położonych w sąsiedztwie i objętych tymi samymi wpisami do rejestru zabytków, wymienione zostały w zasadzie w całości [...], jak należy domniemywać za pozwoleniem organów ochrony zabytków. Takie pozwolenie otrzymała w przeszłości także skarżąca spółdzielnia w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.1997 r., w oparciu o które wymieniła [...] w budynku [...]. Na marginesie zauważyć należy, że pismo to nie znalazło się w aktach sprawy i nie było przedmiotem analizy organów, natomiast okoliczność zawartego w nim pozwolenia nie jest sporna. Organy nie zbadały natomiast, czy prawdziwy jest zarzut, iż innym spółdzielniom z sąsiedztwa, znajdującym się w identycznej sytuacji prawnej, udzielono pozwolenia na wymianę [...] ([...]), dyskryminując tym samym skarżącą spółdzielnię, wbrew konstytucyjnej zasadzie równości zawartej w art. 32 Konstytucji R.P. W zaskarżonej decyzji brak jest też odniesienia do tego, dlaczego organy ochrony zabytków zmieniły stanowisko, co do możliwości wymiany [...] w stosunku do skarżącej spółdzielni. Tymczasem już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku ukształtował się pogląd, że "fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL [obecnie art. 32 Konstytucji R.P.] i - jak każda zasada konstytucyjna - musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest - czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji" (zob. wyrok NSA z 26.10.1984 r. II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97). Stanowisko takie zostało następnie podzielone również przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, że "jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli (zob. wyrok SN z 28.11.1990 r. III ARN 28/90, OSP 1992/7/150). Poglądy te aprobowała również doktryna (por. np. glosy: Leoński Z. OSP 1992/7-8/150, Zieliński A. PS 1992/3/85, Sokolewicz W. PiP 1991/9/110). Współcześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości w odniesieniu do prawodawstwa rozumiana jest w ten sposób, najogólniej rzecz ujmując, że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23.02.2010 r. P 20/09, OTK-A 2010/2/13). Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów pozwolenia na wymianę [...] w budynkach objętych ochroną na podstawie tego samego wpisu do rejestru zabytków, a jeśli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub w innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych. Ustalenie więc w pierwszej kolejności okoliczności przesądzających o ochronie lub braku prawnej ochrony wyglądu elewacji budynku przy ul. [...] w W. ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku ustalenia, że wygląd elewacji powinien podlegać ochronie prawnej ze względu na jej walory zabytkowe, organ rozważy, czy odmowa pozwolenia na wymianę [...] w klatce schodowej przedmiotowego budynku nie naruszy zasady równości w takim rozumieniu, o jakim mowa wyżej. W tej sytuacji, uznając że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.