I OSK 302/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. i R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 października 2010r. sygn. akt II SA/Lu 354/10 w sprawie ze skargi M. C. i R. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., sygn. II SA/Lu 354/10 oddalił skargę M. C. i R. C. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta Lublina ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] (obr. 73 ark. 7) o powierzchni 0,3208 ha, płatne jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna i jednocześnie odmówił ustalenia odszkodowania za utracone korzyści z tytułu wygaśnięcia umowy najmu części tej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania jest ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2008 r. o lokalizacji drogi powiatowej – [...] w Lublinie na odcinku od [...] do granicy miasta w kierunku węzła D. na obwodnicy Lublina. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. Odnośnie żądania byłych właścicieli dotyczącego ustalenia odszkodowania za utracone korzyści z tytułu wygaśnięcia umowy najmu części przedmiotowej nieruchomości organ wskazał, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości przewiduje odszkodowanie jedynie za szkodę rzeczywistą, która powstała na skutek odjęcia prawa własności. Natomiast wyliczenie odszkodowania za utracone korzyści ma charakter czysto hipotetyczny, a więc nie jest możliwe jego właściwe i przejrzyste ustalenie. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie podnosząc, iż nie zgadzają się z wysokością odszkodowania oraz uzasadnieniem decyzji, w szczególności w części odnoszącej się do odmowy przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia umowy najmu. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo w oparciu o prawidłowo sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za szkodę spowodowaną wygaśnięciem umowy najmu. Organ podniósł, że w sprawie nie doszło do faktycznej realizacji tej umowy, a zatem określona przez rzeczoznawcę wartość wygaśnięcia tej umowy jest wartością czysto hipotetyczną, nie jest szkodą rzeczywistą jaką ponieśli właściciele na skutek wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego również art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej powoływana jako specustawa drogowa), nie może mieć w sprawie zastosowania gdyż przepis ten odnosi się jedynie do nieruchomości, które przed przejęciem na realizację inwestycji drogowej stanowiły własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77, art. 80 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 (w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP poprzez przyjęcie nieprawidłowego sposobu określenia wysokości odszkodowania, art. 128 ust. 1 w z. z art. 123 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 36 i 38 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez odmowę ustalenia odszkodowania za utracone korzyści z tytułu wygaśnięcia umowy najmu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. oddalił powyższą skargę uznając, że zaskarżona decyzja - wbrew twierdzeniom skarżących - nie narusza przepisów prawa. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wartość przedmiotowej działki i wysokość należnego skarżącym odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i nie stanowi przedmiotu sporu. Zgodnie z art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Uzupełnienie tej regulacji zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami, do której stosowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, stanowiąc, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Ta wartość została ustalona w sposób prawidłowy i w ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń. Kwestią sporną jest natomiast odmowa ustalania odszkodowania za utracone korzyści z tytułu wygaśnięcia umowy najmu, którym to prawem działka skarżących była w dniu przejęcia pod drogę obciążona. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw prawnych do przyznania odszkodowania w tym zakresie, a obowiązująca regulacja prawna jest jednoznaczna. W szczególności podnieść należy, iż podstawą dodania do kwoty odszkodowania utraconych z tytułu wygaśnięcia umowy najmu korzyści nie może stanowić przywoływany w skardze § 38 rozporządzenia, o czym już przekonuje sama jego treść. Mianowicie zgodnie z tym przepisem, przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości (ust. 1). Reguła ta na mocy ust. 4 ma również zastosowanie do sytuacji gdy szacowana nieruchomość obciążona jest umową najmu (co miało miejsce w niniejszej sprawie), dzierżawy, użyczenia albo innej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości, jeżeli wpływa to na zmianę wartości nieruchomości. Wobec tak jednobrzmiącej treści przepisu nie może budzić wątpliwości, iż zawarta w omawianym przepisie reguła uwzględniania istniejących obciążeń nieruchomości wywłaszczonej została całkowicie odwrotnie zinterpretowana przez skarżących, niż wskazuje na to treść przepisu. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż wysokość odszkodowania powinna być powiększona o kwotę utraconych przez skarżących korzyści z tytułu wygaśnięcia umowy najmu zawartej pomiędzy skarżącymi, a Spółką [...] Sp. z o.o. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jak już wskazano podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy). W związku z tym ewentualne korzyści związane z wynajęciem nieruchomości nie mogą mieć wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Słusznie również wskazały organy, że w przedmiotowej sprawie zawarta pomiędzy skarżącymi, a Spółką [...] umowa najmu części wywłaszczonej nieruchomości nie została zrealizowana, co wynika jednoznacznie z treści pisma podmiotu wynajmującego z dnia [...] lutego 2010 r. (vide k. 34 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w obecnym stanie prawnym w żadnym razie nie można postawić organom zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak tego chcą skarżący. Również zarzuty dotyczące braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego tj. naruszenia art. 77, art. 80 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. należy uznać za chybione. Organy w sposób należyty przeprowadziły postępowanie tj. poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy, rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który prawidłowo oceniły. Ponadto wydane rozstrzygnięcia zawierają wymagane uzasadnienie faktyczne i prawne. Od wyroku Sądu Wojewódzkiego skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono powyższemu wyrokowi: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 77, art. 80 oraz art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 4f, art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie badając legalność zaskarżonych decyzji oddalił skargę i nie uwzględnił, że organy wydając zaskarżone decyzje błędnie ustaliły stan faktyczny i przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów, uznając, że umowa najmu zawarta przez skarżących nie została zrealizowana; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 4f, art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe ustalenie wysokości odszkodowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucili, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie mogło obejmować utraconych przez byłych właścicieli korzyści z tytułu wygaśnięcia umowy najmu, które skarżący osiągnęliby gdyby nie doszło do wywłaszczenia. Skarżący podnieśli, iż błędne jest stwierdzenie Sądu, że umowa najmu "nie została zrealizowana" z uwagi na brak wydania nieruchomości. Stwierdzenie to jest sprzeczne ze znajdującą się w aktach sprawy umową najmu oraz nie ma oparcia w regulacjach prawnych dotyczących zawierania i wykonywania takich umów (art. 659 i następne K.c.). Błędna ocena treści umowy najmu oraz wadliwa ocena skutków jej zawarcia wskazuje – zdaniem skarżących – na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów postępowania. Odnosząc się do naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego, skarżący wskazali, że nie dokonano prawidłowej wykładni instytucji odszkodowania, wynikającej z przepisów specustawy drogowej, które zawsze musi być "słuszne", co oznacza, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia sytuacji majątkowej jaką miał przed wywłaszczeniem. Ustalając wartość odszkodowania organy administracji winny mieć na uwadze nie tylko uregulowania specustawy drogowej, ale przede wszystkim przepisy Konstytucji RP, w szczególności zaś przepisy 7 i 21 ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania odmowy przyznania odszkodowania z tytułu utraconych korzyści. Normatywny wzorzec służący określeniu odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej, zawarty jest w art. 128 ust. 1 u.g.n., który znajduje zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i ten zarzut ma dla sprawy kluczowe znaczenie. Stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to, jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje zatem w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołują się skarżący, nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o wywłaszczeniu. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonego. Odszkodowanie, jak to wynika wprost ze wskazanego przepisu zawiera jedynie element utraty wartości gruntu podlegającego wywłaszczeniu i jego części składowych. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omawianej regulacji prawa jest zatem w pełni uzasadniona. Nie ma tym samym dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia kwestia badania umów obligacyjnych i ich wykonania, ponieważ nie ma żadnego wpływu na wysokość odszkodowania. Natomiast podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody dotyczące rozumienia pojęcia szkody na gruncie art. 160 K.p.a. oraz art. 417 K.c. nie mają jakiegokolwiek związku ze sprawą, w której został wydany zaskarżony wyrok. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i 21 Konstytucji, stwierdzić należy że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarta w art. 128 ust. 1 u.g.n. regulacja stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania. Wbrew temu co twierdzą skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 7 Konstytucji, wskazać należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie było uzasadnione. Na marginesie należy zauważyć, że nie zostało w ogóle w skardze wykazane w jaki sposób zaskarżony wyrok narusza art. 7 Konstytucji wyrażający generalną zasadę ustrojową, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skarżący zarzucają również w skardze kasacyjnej błędną wykładnię art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (o ustaleniu lokalizacji drogi) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten wprowadza zasadę "historycznego stanu nieruchomości" tj. stanu nie z dnia orzekania o odszkodowaniu, czy przejścia własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego, lecz z dnia wydania decyzji dającej tytuł do zajęcia nieruchomości. Powołany przepis nie reguluje jednakże w żaden sposób kwestii czy odszkodowanie powinno obejmować utracone korzyści. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest absolutnie nieuzasadniony. Natomiast powołany dodatkowo w skardze kasacyjnej art. 12 ust. 4f specustawy drogowej wskazuje komu odszkodowanie się należy i nie ma jakiegokolwiek związku z jego wysokością . Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że kwestia wykonania umowy najmu nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania. Tymczasem istota zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. tj. art. 3, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 80 oraz art. 7 i 8 K.p.a. polegający na zaakceptowaniu przez sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji dotyczące nie zrealizowania umowy najmu. Wskazać jednakże należy, że kwestia realizacji bądź nie umowy obligacyjnej nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy. Nie jest to element stanu faktycznego, którego wyjaśnienie ma jakikolwiek związek z ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W tym zakresie za całkowicie zbyteczne należy zresztą uznać wywody sądu pierwszej instancji w tej materii. Jednakże ustalenia organów obu instancji w kwestii wykonania umowy najmu nie miała jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, dlatego ewentualne uchybienie w tym zakresie dokonane przez organy i ich zaakceptowanie nie miało żadnego znaczenia w sprawie. Natomiast zarzut naruszenia art. 3, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 4f, art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. sprowadza się w istocie do kwestionowania samego rozstrzygnięcia i dotyczy naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazał na prawidłową ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku wnoszących skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.