II SA/Sz 604/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi H. K. i K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) po rozpatrzeniu odwołania H. i K. K. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. znak: [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru budowy przez H. i K. K. parterowego obiektu letniskowego o pow. zabudowy [...] m² w m. [...] gm. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie [...]. Z uzasadnienia powyższej decyzji oraz akt sprawy wynika, iż w dniu [...] r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie H. i K. K., dotyczące zamiaru budowy parterowej altany letniskowej, o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 m2 w m. [...] gm. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie [...]. Wobec ww. zgłoszenia Starosta na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw uzasadniając swoją decyzję niezgodnością projektowanej inwestycji z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...] r., poz. [...], dalej: Mpzp). Stwierdził, także, że zgłoszony budynek nie jest altaną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy zakwestionowali wyrażone w w/w decyzji stanowisko organu I instancji. Zdaniem Wojewody odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przeprowadzenie robót budowlanych, co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyjątki od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych zostały wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego. Przepisy powyższe zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, do przeprowadzenia których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepisy te mają charakter wyjątku od ogólnej zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę, stąd nie można stosować do nich wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m². Zamiar budowy ww. obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej - art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedmiotem zgłoszenia był zamiar wybudowania altany letniskowej na cele rekreacyjne. Według założeń inwestorów projektowana altana o wym. [...] m na [...] m będzie konstrukcją murowaną na trwale związaną z gruntem, posiadającą dach naczółkowy pokryty dachówką. Ponadto w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniono, że oczywistym jest, że zgłoszenie dotyczy zamiaru budowy altany w postaci domku letniskowego, co wynika wprost z części opisowej zgłoszenia oraz załączonego szkicu. W przepisach Prawa budowlanego brak jest legalnej (ustawowej) definicji altany. Reguły wykładni prawa nakazują w przypadku braku definicji legalnej terminu użytego w ustawie stosować wykładnię językową. Zgodnie z definicją słownikową altana - to budowla o lekkiej konstrukcji, często z ażurowymi ścianami mająca na celu chronić przed słońcem, wiatrem czy deszczem, przeznaczona na okazjonalny pobyt ludzi. (w: Słownik języka polskiego" PWN). Podobnie w literaturze fachowej: "altana - (chłodnik, ciennik) lekka budowla, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, często ozdobna, również niewielki plac zacieniony przez krąga drzew. Ma za zadanie chronić przed deszczem i słońcem. Miejsce spotkań i wypoczynku."- (w: Longin Majdecki - "Historia Ogrodów T. 2. Od XVIII wieku do współczesności, PWN, Warszawa 2008.). Zgłoszony obiekt budowlany nie jest altaną, stąd nie podlega procedurze zgłoszenia zgodnie przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, właściwy organ wnosi sprzeciw. Organ rozpatrujący sprawę poza ustaleniem, czy dana inwestycja mieści się w katalogu obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, powinien również zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdzić, czy budowa objęta zgłoszeniem nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze, na którym planowana jest inwestycja taki plan obowiązuje. Plan ten, w części dotyczącej terenów o symbolu [...], na których znajduje się działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję, przewiduje zabudowę liniowo rozłożoną, wzdłuż ul. [...], układem i charakterem nawiązującym do istniejącej linii zabudowy na terenie [...] [ust. 8 pkt 3) lit.a)]., zabudowa bliźniacza, dachy symetryczne dwupołaciowe, naczółkowe [ust. 8 pkt 7) lit. f)]., zakaz lokalizacji zabudowy garażowej, gospodarczej i innej [ust. 8 pkt 3) lit. c)]. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy uznał że zabudowa zgłaszanego obiektu budowlanego na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie [...] narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem H. i K. K. zaskarżyli decyzję ostateczną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania prawdziwych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i uznanie, że ich zgłoszenie dotyczy zamiaru budowy altany o konstrukcji murowanej, a w konsekwencji że zgłaszany obiekt budowlany nie jest altaną; 2) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowe zgłoszenie budowlane nie obejmuje zamiaru wybudowania altany i w związku z tym, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zadaniem skarżących w zaskarżonej decyzji dokonano błędnego ustalenia, że przedmiotem zgłoszenia była budowa altany o konstrukcji murowanej. W żadnym, bowiem miejscu zgłoszenia nie podali oni, że altana ma być murowana. Ma to być lekka konstrukcja o przeznaczeniu letniskowym, na trwale związana z gruntem, a tego w żadnym razie nie można tłumaczyć, jako zamierzenie wybudowania obiektu murowanego. Gdyby budowa miała być murowana, byłoby to wyraźnie zaznaczone w treści zgłoszenia. W prawie budowlanym nie występuje legalna definicja altany, dlatego dla odczytania znaczenia użytego pojęcia altany odwołać się należy do znaczeń potocznych, słownikowych, które funkcjonują w obrocie powszechnym i są akceptowane. Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze obowiązującą w prawie zasadę racjonalnego ustawodawcy. Wojewoda - a także organ I instancji - odczytał znaczenie pojęcia altana w sposób niepełny, byleby tylko podtrzymać decyzję organu I instancji, a w konsekwencji nie dopuścić do zaakceptowania zgłoszenia. Zgodnie z przytoczonymi przez Wojewodę definicjami altany jest to budowla o lekkiej konstrukcji, często z ażurowymi ścianami mająca na celu chronić przed słońcem, wiatrem czy deszczem, przeznaczona na okazjonalny pobyt ludzi. Należy zwrócić baczną uwagę na poszczególne elementy przytoczonej definicji. W pierwszej kolejności altana ma być konstrukcją lekką - a zatem najpewniej wykonaną z drewna, czy też z innego lekkiego materiału budowlanego. Wynika z tego, że za altanę zapewne trudno byłoby uznać konstrukcję murowaną. Altana często ma ściany ażurowe. Zwrot "często", oznacza, że dopuszcza się, aby altana miała również "ściany pełne", skoro nie zastosowano kategorycznego stwierdzenia, że altana posiada wyłącznie ściany ażurowe. Szczegółu tego nie dostrzegł ani organ I instancji, ani Wojewoda. Zgłoszenie obejmuje altanę ze ścianami pełnymi. Dalej wskazać należy na funkcję ochronną altany, a przy tym na to, że jest przeznaczona na pobyt (okazjonalny) ludzi. Zgłaszana konstrukcja altany wszystkie te funkcje wypełnia. Na żadnym etapie postępowania inwestorzy nie zgłaszali, że altana ma być przeznaczona na stały pobyt ludzi. Organy administracyjne zatem nazbyt pochopnie i zdecydowanie za płytko potraktowały przytoczoną przez siebie definicję altany, nie dostrzegając, że zgłaszana konstrukcja odpowiada powszechnej definicji altany. Organy administracji nie dostrzegły też, że obecnie w powszechnym pojęciu altaną jest również domek letni. Zgłaszany domek letniskowy jest altaną. Racje wynikające z powyższych twierdzeń znajdują dopełnienie w odwołaniu się do zasady racjonalnego ustawodawcy. Skoro ustawodawca nie stworzył w ustawie legalnej definicji altany (tym samym pozostawiając zastosowany zwrot nieostrym), to przyświecał mu w tym zakresie pewien cel. Racjonalnym wydaje się, że taki zabieg - tj. brak zdefiniowania zastosowanego pojęcia - miał na celu zapewnienie elastyczności tekstu prawnego (vide S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej), aby uniknąć zbyt częstych zmian w prawie, a zwłaszcza sytuacji, kiedy prawo nie będzie nadążało za rozwojem stanów faktycznych, co szczególnie w dzisiejszych "szybkich" - czasach jest jak najbardziej wskazane. Mając zatem na uwadze zakres pojęcia altana (w zakresie konstrukcji, funkcji i przeznaczenia), z czasem poszerzony o wskazanie wprost, że altaną jest również domek letni, a także zasadę racjonalnego ustawodawcy, stwierdzić należy, iż zgłoszony obiekt budowlany o parametrach wskazanych w zgłoszeniu z dnia [...] r. jest niewątpliwie altaną w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższych błędów organu I instancji, powielonych następnie przez Wojewodę, jest naruszenie przepisów prawa budowlanego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowe zgłoszenie budowlane nie obejmuje zamiaru wybudowania altany i w związku z tym, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgłoszenie obejmuję budowę altany, co oznacza, że uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne, a wystarczy samo zgłoszenie zamiaru budowlanego. Odnośnie twierdzeń Wojewody o naruszeniu założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wskazują, iż wszystkie przywołane w zaskarżonej decyzji ograniczenia i zakazy dotyczą wyłącznie obszaru objętego obowiązującą linia zabudowy (ust. 8 pkt 7 lit. b, c). Natomiast skarżący zamierzają wybudować altanę w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy – wyznaczonej na planie miejscowym – także na obszarze [...]. Tej istotnej różnicy nie dostrzegły organy administracyjne, rozpatrujące sprawę. Skoro zgłaszany obiekt budowlany nie jest obiektem tymczasowym, ani też nietrwałym i ma przeznaczenie letniskowe, to w żadnym razie nie narusza założeń planu miejscowego. W planie tym bowiem w żadnym miejscu nie wskazano, że na całym obszarze [...] zabudowa letniskowa ma mieć postać wyłącznie budynków wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W jej ramach Sąd dokonuje oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej, wydający zaskarżony akt, (decyzję) przepisów prawa materialnego jak i przepisów regulujących samo postępowanie. Jeśli ich naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji sąd stosuje środki wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja, mimo pewnych zastrzeżeń do jej uzasadnienia, odpowiada prawu, a skarga okazała się bezzasadna. Za bezprzedmiotowy uznać należy spór między skarżącymi a organem administracji czy obiekt budowlany objęty przedmiotowym zgłoszeniem jest czy nie jest altaną. Okoliczność ta jest, bowiem bez znaczenia w świetle regulacji wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołały się organy administracyjne obu instancji. Z treści zapisu planu w odniesieniu do działki gruntu, której dotyczyło przedmiotowe zgłoszenie, wynika bowiem, że na działce tej obowiązuje zabudowa liniowa rozłożona wzdłuż ul. [...], układem i charakterem nawiązująca do istniejącej linii zabudowy na terenie [...], zabudowa bliźniacza, dachy symetryczne dwupołaciowe, naczółkowe oraz zakaz lokalizacji zabudowy garażowej gospodarczej i innej. Objęty zgłoszeniem skarżących obiekt, nie spełnia powyższych kryteriów ani w zakresie formy architektonicznej, ani obowiązującej linii zabudowy. Należy dodać, że pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", do którego odwołują się skarżący, nie jest znane ani ustawie, ani przepisom wykonawczym. Wskazany w zgłoszeniu obiekt mieściłby się w pojęciu "innej zabudowy", której plan z kolei zakazuje. Należy uznać, że zakaz ten obejmuje również wszelkie formy altan. Dopuszczalna jest bowiem tylko zabudowa opisana w planie dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem [...]. Oznacza to, że zakaz innej zabudowy, o której mowa w zapisie planu odnoszącym się do terenu oznaczonego [...] obejmuje również obiekty niewymagające pozwolenia na budowę, wymienione w art. 30 prawo budowlane. Z powyższych względów skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.