IV SA/Wa 2046/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. prowadzone było na wniosek J. W., który we wniosku podniósł, iż Wojewoda [...]: a) nie rozplakatował stosownych obwieszczeń w pobliżu miejsca planowanej autostrady informujących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wydaniu w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; b) nie powiadomił stron postępowania w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie S. o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również o wydaniu dnia [...] sierpnia 2007 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia; c) nie powiadomił skutecznie zainteresowanej społeczności o wszczęciu postępowania administracyjnego jak również o wydaniu dnia [...] sierpnia 2007 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, czym naruszył prawo wspólnotowe. Podniesiono, że w związku z powyższym we wniosku strona zarzuca, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 10 k. p. a. oraz art. 32 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.". Organ wskazał, że - w odróżnieniu od trybu zwykłego, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia - celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Zdaniem organu art. 32 i art. 3 pkt 19 p. o. ś. wskazują na konieczność i sposoby informowania społeczeństwa o prowadzonym postępowaniu wymagającym jego udziału. Natomiast strony postępowania, jeśli ich liczba w danym postępowaniu przekracza 20, o prowadzonym postępowaniu są informowane zgodnie z art. 46a ust. 5 p. o. ś. w trybie art. 49 k. p. a. stanowiącym, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Wskazano w związku z tym, że obwieszczeniem z dnia 12 czerwca 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś obwieszczeniem z dnia 6 sierpnia 2007 r. organ ten zawiadomił strony o wydaniu decyzji w powyższym przedmiocie, wskazując termin i miejsce, w którym można zapoznać się z jej treścią. Wyżej wskazane obwieszczenia były wywieszane na tablicach ogłoszeń w siedzibie urzędów gmin, na terenie których planowana jest inwestycja, w tym również w urzędzie miejskim w S. oraz na tablicy ogłoszeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Ponadto informacje o toczącym się postępowaniu były publikowane na stronie internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że strony postępowania były informowane o przebiegu postępowania zgodnie z prawem, w trybie art. 49 k. p. a. W ocenie organu art. 32 p. o. ś. nie dotyczy informowania stron o toczącym się postępowaniu. Organ nie ma więc obowiązku informowania stron o toczącym się postępowaniu przez publikowanie stosownych informacji na łamach prasy czy wywieszanie ich w rejonie planowanej inwestycji. Nieopublikowanie informacji o toczącym się postępowaniu na łamach [...] oraz nierozplakatowanie stosownych obwieszczeń w pobliżu planowanej inwestycji nie stanowi więc naruszenia art. 32 p. o. ś., gdyż nie pozbawiło strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Art. 32 p. o. ś. dotyczy m. in. obowiązku podawania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o wydanych decyzjach. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 19 p. o. ś. pod pojęciem "podania do publicznej wiadomości" należy rozumieć ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji, gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. W związku z powyższym wskazano, że obwieszczeniem z dnia 12 czerwca 2007 r. Wojewoda [...] podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, informując o możliwości zapoznania się z przedmiotowym wnioskiem i załączonym raportem o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia oraz zgłoszenia uwag i wniosków w sprawie. Powyższe obwieszczenie było wywieszane na tablicach ogłoszeń w siedzibie urzędów gmin na terenie, na którym planowana jest inwestycja oraz na tablicy ogłoszeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Informacje o toczącym się postępowaniu były również publikowane na stronie internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego. Nierozplakatowanie stosownych obwieszczeń w pobliżu planowanego przedsięwzięcia nie stanowi naruszenia art. 32 w związku z art. 3 pkt 19 p. o. ś. W przypadku przedsięwzięcia liniowego, jakim jest budowa autostrady, określenie "pobliża miejsca planowanego przedsięwzięcia" dotyczy znacznego obszaru. W związku z powyższym za prawidłowe należy uznać podanie do publicznej wiadomości informacji o złożeniu wniosku przez wywieszenie stosownego obwieszczenia na tablicach ogłoszeń w siedzibie organu właściwego do wydania decyzji, w siedzibie urzędów gmin, na terenie których planowana jest inwestycja oraz publikacja informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji. Naruszenia zdaniem organu nie stanowi również nieopublikowanie powyższego obwieszczenia na łamach [...]. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 19 p. o. ś. gdy siedziba organu właściwego do wydania decyzji mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia, organ podaje informację o prowadzonym postępowaniu przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. Wywieszanie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w S. jest zwyczajowo przyjętym sposobem informowania społeczeństwa o toczących się postępowaniu. Z przywołanego powyżej przepisu nie wynika, aby obligatoryjnym obowiązkiem organu było informowanie społeczeństwa o toczącym się postępowaniu przez publikacje obwieszczeń na łamach prasy. Nie można zgodzić się z zarzutem strony, że prawidłowym podaniem informacji do publicznej wiadomości jest jedynie takie, w którym zastosowane zostały kumulatywnie wszystkie sposoby, o których mowa w definicji zawartej w art. 3 pkt 19 p. o. ś. Organowi pozostawiono możliwość wyboru sposobu podania informacji do publicznej wiadomości. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że społeczeństwo w sposób prawidłowy zostało poinformowane o możliwości składania uwag i wniosków w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedmiotowej inwestycji i nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 4 Dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków dla środowiska niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć (Dz. U. L 175 z 5 lipca 1985 r., str. 40-48, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 01 P. 248-256), zwanej dalej "dyrektywą rady 85/337", na co wskazuje strona we wniosku. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ ustalił, że Wojewoda [...] istotnie nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 32 ust 2 p. o. ś., a mianowicie nie podał do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Uchybienie to nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji oraz nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje jedynie stronom postępowania, które zostały prawidłowo, w trybie art. 49 k. p. a., poinformowane o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. W związku z powyższym organ nie stwierdził zaistnienia żadnej z określonych w art. 156 k. p. a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r., zmodyfikowaną pismem z dnia 10 marca 2010 r. oraz oświadczeniem złożonym na rozprawie. Skarżący wskazał, iż Wojewoda [...] nie poinformował zainteresowanej społeczności o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zgody na środowiskowe uwarunkowania dotyczące przedmiotowego przedsięwzięcia oraz o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., ponieważ nie rozplakatował obwieszczeń w pobliżu planowanej budowy autostrady, w szczególności na terenie gminy S. W ten sposób, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 32 ust. 2 p. o. ś. w związku z art. 3 pkt 19 p. o. ś., zgodnie z którymi organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji zarówno w swej siedzibie, jak i w pobliżu miejsca planowanej inwestycji oraz poprzez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. Skarżący zaznaczył, że p. o. ś. nie przewiduje żadnego wyjątku w zakresie odstąpienia od obowiązku podania do publicznej wiadomości powyższych informacji. W ocenie skarżącego zamieszczenie tych informacji w siedzibie Urzędu Miejskiego w S. nie spełnia wymogu "pobliża miejsca planowanej inwestycji", gdyż jest od niego oddalony o 8-15 km. Powyższe naruszenia p. o. ś. stanowią zdaniem skarżącego również naruszenie art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 85/337. W uzupełniającym skargę piśmie datowanym na 11 marca 2010 r. wskazano, że: - w trakcie prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia inwestor - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - nie przedstawił żadnych wariantów alternatywnych przebiegu autostrady, w szczególności dla trzech obszarów Natura 2000 oraz pięciu obszarów o wyjątkowych walorach przyrodniczych. W ocenie skarżącego jest to rażące naruszenie art. 5 ust. 3 dyrektywy Rady 85/337, art. 6 ust. 2-4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. (Dz. U. L 206 z 22 lipca 1992, str. 7-50; Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 02 P. 102-145), zwanej dalej "dyrektywą Rady 92/43" oraz transponujących wymagania dyrektywy Rady 92/43 art. 33-35 i art. 55 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.), zwanej dalej "u. o. p.". Uwzględniony w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wariant zerowy polegający na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy zostało ono zaliczone do nadrzędnego interesu publicznego, nie jest rozwiązaniem alternatywnym, gdyż z mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 r. w sprawie kierunkowego układu autostrad i dróg ekspresowych przedmiotowe przedsięwzięcie zaliczono do nadrzędnego interesu publicznego. - organ naruszył art. 77 i art. 80 k. p. a., gdyż nie ustalił, jakie miejscowości są właściwe ze względu na przedmiot ogłoszenia (chodzi o miejscowości położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej autostrady) oraz jaki jest zwyczajowy sposób ogłaszania informacji w tych miejscowościach. W ocenie skarżącego miejscowościami takimi są m. in. G., G., J. i N., a zwyczajowym sposobem ogłaszania informacji w tych miejscowościach jest wywieszenie obwieszczeń na tablicach ogłoszeń usytuowanych w centralnych ich punktach, czego organ zaniechał obwieszczając o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji jedynie w urzędach gmin, przez które ma przebiegać autostrada; - Wojewoda [...] nie poinformował wszystkich stron o mającym charakter rozprawy administracyjnej spotkaniu w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu 23 lipca 2007 r. Skarżący skonstatował w związku z powyższym, iż organ powinien był na podstawie art. 11 u. o. p. stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.; W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie narusza prawa. Sąd administracyjny bada legalność działania organów administracji publicznej biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, natomiast w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska organ ten powinien brać pod uwagę stan prawny z dnia wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania, tj. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana w wyniku przeprowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym przypadku - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku [...]. W postępowaniu sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie, czy kontrolowana decyzja (tu: decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r.) jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 k. p. a. Stosownie do art. 156 § 1 k. p. a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Część zarzutów skarżącego koncentruje się wokół nieprawidłowego jego zdaniem poinformowania o wszczęciu postępowania, o spotkaniu w dniu 23 lipca 2007 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim oraz wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Stosownie do art. 46a ust. 5 p. o. ś. w przypadku, gdy liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 (jak to ma miejsce w niniejszym postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.), stosuje się przepis art. 49 k. p. a. stanowiący, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, a w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Słusznie więc w ocenie Sądu podnosi organ, że do kwestii zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji z mocy art. 46a ust. 5 p. o. ś. miał zastosowanie art. 49 k. p. a., nie zaś art. 32 ust. 2 i 3 p. o. ś. w związku z art. 3 pkt 19 p. o. ś., które dotyczą podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa. Nie mają więc w tym kontekście znaczenia zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 32 ust. 2 i 3 p. o. ś. w związku z art. 3 pkt 19 p. o. ś., zaś z materiału dowodowego wynika, iż stosowne obwieszczenia, o których mowa w art. 49 k. p. a. zostały dokonane prawidłowo poprzez ich wywieszenie w urzędach gmin, przez które ma przebiegać planowana autostrada. Natomiast zarzuty skarżącego, nie związane z nieprawidłowym jego zdaniem poinformowaniem o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zostały zawarte w skardze, lecz w uzupełniającym ją piśmie datowanym na 11 marca 2010 r. (wpływ do Sądu w dniu 16 marca 2010 r. - dwa dni przed rozprawą) i skoncentrowały się wokół nieprzedstawienia wariantów alternatywnych przebiegu autostrady, w szczególności dla trzech obszarów Natura 2000 oraz pięciu obszarów o wyjątkowych walorach przyrodniczych. Zarzutów tych zdaniem Sądu nie sposób podzielić. Stosownie do art. 33 ust. 1 u. o. p. zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34 u. o. p. Przepis ten stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Możliwa jest więc realizacja przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 w przypadku, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki: przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, oraz brak jest rozwiązań alternatywnych. W ocenie Sądu spełniona została pierwsza przesłanka - koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego. W toku postępowania wykazano, iż planowana autostrada będzie miała znaczny wpływ na rozwój kraju. Natomiast odnośnie drugiej przesłanki - wskazania rozwiązań alternatywnych - podnieść należy, że nie jest to naruszenie prawa, które miałoby mieć charakter rażący. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie narusza prawa, toteż Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.