II SA/Sz 603/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi A. B. i K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. B. i K. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 49 ust. 1, 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. i K. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] r. ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, za wykonanie bez pozwolenia na budowę, rozbudowy i zabudowy tarasu przylegającego do budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. Ł. w S. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po przedstawieniu przez inwestorów A. i K. B. dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 59f ust. 1, 2, 3, art. 59g ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego wydał w dniu 16 listopada 2009 r. postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. Inwestorzy zarzucili temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 59f ust. 1, 2, 3, art. 59g ust. 1, 2, 3 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. art. 8, 9, 107 kpa, ponieważ taras zabudowano w 2008 r., po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie Prawa budowlanego. Skarżący powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzili, że zabudowa [...] polegająca na jego [...] i stworzeniu [...] nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z tym obciążanie ich opłatą legalizacyjną w wysokości [...] zł jest bezzasadne i niezgodne z prawem. Nadto organ I instancji błędnie określił współczynnik kategorii obiektu budowlanego, zaliczając [...] do kategorii I zarezerwowanej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie skarżących wybudowany [...] w myśl załącznika do ustawy Prawo budowlane należało zaliczyć do kategorii II lub III. Poza tym organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia nie wyjaśnił jak ustalił stawkę opłaty i z czego ona wynika, do jakiej kategorii zaliczył obiekt budowlany i na jakiej podstawie prawnej oraz w jaki sposób został ustalony współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Samo wskazanie podstawy prawnej zastosowanego wyliczenia i zacytowanie przez organ przepisów Prawa budowlanego narusza art. 107 kpa, który zobowiązuje organ do wyjaśnienia stronie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a w szczególności sposobu wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Brak w uzasadnieniu powyższych informacji utrudnia kontrolę wydanego postanowienia. Tym samym organ I instancji naruszył art. 8 i 9 kpa. Skarżący stwierdzili nadto, że to osoba, której powierzyli wykonywanie robót budowlanych nie dopełniła wymaganych prawem formalności i wprowadziła ich w błąd, twierdząc, iż formalności te zostały spełnione. W tej sytuacji skarżący nie powinni ponosić odpowiedzialności za błędy popełnione przez profesjonalny podmiot działający na rynku. W ocenie skarżących opłata legalizacyjna za wybudowanie [...] o powierzchni nie przekraczającej [...] m2, jest sprzeczna z powszechnie rozumianym pojęciem sprawiedliwości społecznej. Ustalona opłata byłaby uzasadniona gdyby wybudowano bez pozwolenia cały dom, a nie ogród zimowy o niewielkiej powierzchni. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że w toku postępowania na podstawie oględzin ustalono, że w budynku należącym do A. i K. B. zadaszony został taras i obudowany przeszklonymi elementami, osadzonymi w konstrukcjach PCV. Wydzielone z przestrzeni pomieszczenie inwestorzy przeznaczyli na [...]. Organ I instancji ustalił, że taras rozbudowano po [...] r., co przyznał inwestor K. B., natomiast "[...]" wykonano na początku [...] r. bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia właściwemu organowi). W związku z tym postanowieniem z dnia [...] r., podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązano inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Następnie, po wywiązaniu się przez inwestora z tego obowiązku, postanowieniem z dnia [...] r. ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Organ podkreślił, że inwestorzy dokonując rozbudowy i zabudowy tarasu wydzielili z przestrzeni za pomocą przeszklonych elementów osadzonych w konstrukcjach PCV powierzchnię [...] m2, zagospodarowując ją na [...]. Powstałe w ten sposób pomieszczenie poprzez drzwi tarasowe jest dostępne bezpośrednio z domu, stając się w ten sposób jego częścią. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia zastosowanie mają art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji po otrzymaniu dokumentów, wskazanych w art. 48 ust. 3 cyt. ustawy, potraktował je jako wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego - art. 48 ust. 5. Na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o projektowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnem podwyższeniu. Ustalenie opłaty legalizacyjnej, a także jej uiszczenie, jest warunkiem koniecznym zalegalizowania samowoli budowlanej - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Opłata legalizacyjna ustalona zgodnie z art. 59f ust. 1 równa się iloczynowi stawki (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, ustawodawca budynek mieszkalny jednorodzinny zakwalifikował do I kategorii, której przypisał współczynnik kategorii obiektu (k = 2) i współczynnik wielkości obiektu (w = l). Opłata legalizacyjna zgodnie z powyższym wynosi s x 50 x k x w = 500 x 50 x 2,0 x 1,0 = 50 000 zł. Organ I instancji prawidłowo określił więc wysokość opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 3 pkt 23 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez powierzchnię wewnętrzną budynku należy rozumieć sumę powierzchni wszystkich kondygnacji budynku, mierzoną po wewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych budynku w poziomie podłogi , bez pomniejszania o powierzchnię przekroju poziomego konstrukcji i przegród wewnętrznych, jeżeli występują one na tych kondygnacjach, a także z powiększeniem o powierzchnię antresoli. Ponieważ zabudowany taras – [...] stał się częścią budynku, w szczególności przez wydzielenie go z przestrzeni przegrodami budowlanymi, jako pomieszczenie w budynku, to jego powierzchnia będzie zaliczona do powierzchni całkowitej I kondygnacji. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. i K. B. i wnieśli o jego uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, bez przeprowadzania czynności kontrolnych, że budowa [...] była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ ogród ten, poprzez bezpośredni dostęp z domu jednorodzinnego, przy którym jest usytuowany, stał się częścią tego domu; - art. 77 § 1 kpa przez nie zebranie całego materiału dowodowego, w szczególności nie ustalenie, jak wyglądały taras i [...] w poszczególnych okresach jego powstawania, na czym dokładnie polegała ta rozbudowa, ani kiedy została rozpoczęta i zakończona, co miało wpływ na rozstrzygnięcie; - art. 107 § 3 kpa przez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dowodów, na których się oparł organ, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; - art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego przez wadliwe przyjęcie, że samo usytuowanie [...] przy domu jednorodzinnym przesądza o tym, że jest on częścią tego domu i stanowi rozbudowę tego domu wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przez zakwalifikowanie ogrodu zimowego do obiektów kategorii I. W uzasadnieniu skargi A. i K. B. przedstawili argumentację stanowiącą uzasadnienie podniesionych zarzutów podkreślając, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, które dałoby podstawę do stwierdzenia, że wybudowany [...] stał się częścią domu jednorodzinnego. Przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny budynku pozwoliły jedynie na stwierdzenie, ze taras budynku został zadaszony i obudowany przeszklonymi elementami, osadzonymi w konstrukcjach PCV, a pomieszczenie to zostało zagospodarowane na [...]. Z tych faktów nie można jednak wyprowadzić wniosku, iż doszło do rozbudowy istniejącego domu jednorodzinnego, a utworzony ogród zimowy stanowi część domu jednorodzinnego. W ocenie skarżących ustalenia organu zostały dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego o których mowa w art. 7 i 77 kpa., zobowiązujących organ do działania na podstawie przepisów prawa oraz podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza tym organ nie dokonał ustaleń, jaki był taras i [...] w poszczególnych okresach jego powstawania (na etapie rozbudowy i oszklenia) ograniczając się tylko do stwierdzenia, że inwestorzy po [...] r. rozbudowali taras. Organ nie wskazał na czym polegała rozbudowa po [...] r. oraz kiedy została rozpoczęta i zakończona. Zdaniem skarżących nie wyjaśnione przez organy obu instancji kwestie mają istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy zwłaszcza, że doszło do kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego i zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku budowy [...]. W pierwotnym brzmieniu ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414), przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 dotyczył obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustów. Dopiero w nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) przyjęto nową treść tego przepisu stwierdzając, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 100 m powierzchni działki. Dopiero kolejna nowelizacja ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. (Dz. U. 2004 r. Nr 93 poz. 888) wprowadziła dodatkowe obostrzenie, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m. Ostateczna wersja tego przepisu obowiązującego do chwili obecnej została wprowadzona kolejną nowelizacją Prawa budowlanego tj. ustawą z dnia 28 lipca 2005 r., obowiązującą od 26 września 2005 r. gdy zapisano, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki. Z uwagi na często zmieniające się w tym zakresie przepisy, istotne w sprawie było rozstrzygnięcie, kiedy została wykonana zabudowa oraz rozbudowa tarasu oraz jakie przepisy mają w związku z tym zastosowanie. Takich ustaleń jednak nie dokonano. Skarżący stwierdzili nadto, że nie można przyjąć, jak uczyniły to organy, że usytuowanie [...] przy domu przesądza, iż jest on częścią tego domu, stanowiąc jego rozbudowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2008 r., II SA/Ol 863/2008 wskazał, że ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzależnił odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wiat i altan, czy też przydomowych oranżerii, od uzyskania przez nie charakteru obiektów wolno stojących. Z redakcji przepisu wynika więc, iż wymóg obiektu wolno stojącego dotyczy jedynie parterowych budynków gospodarczych, które stanowią budynki w rozumieniu prawa budowlanego. Koniecznym wymogiem, jaki powinny spełniać wiaty (oranżerie) jest jedynie powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m, a łączna liczba wymienionych obiektów nie może przekraczać dwóch obiektów na każde 500 m2 powierzchni działki. W ocenie skarżących postanowienie wydane przez organ II instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Organ nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, tym zakwalifikowania obiektu do I kategorii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienie dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 7 kpa w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Natomiast art. 77 § 1 kpa nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wskazany przez w kodeksie postępowania administracyjnego. Ustalenia faktyczne muszą zatem znaleźć oparcie w kompletnym materiale dowodowym. W rozpatrywanej sprawie organ przyjął, że możliwa jest procedura pozwalająca zalegalizować dokonaną samowolę budowlaną ale nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W piśmie z dnia [...] r. K. B. przyznał, że [...] r. dokonał rozbudowy tarasu nie ubiegając się wcześniej o pozwolenie na budowę. Nie zgłaszał też właściwym organom wykonania tych robót. Następnie, na początku [...] r. taras ten zabudował wykonując "[...]". Czynności organu podjęte w toku postępowania wyjaśniającego pozwoliły na ustalenie, że wskazane przez inwestora roboty budowlane zostały dokonane w warunkach samowoli budowlanej ale istnieją prawne podstawy do jej zalegalizowania. W tym celu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył określone obowiązki. Wywiązanie się przez inwestorów z nałożonych obowiązków dało z kolei podstawę organowi do jej ustalenia w postanowieniu z dnia 16 listopada 2009 r., na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 59f ust. 1, 2, 3, art. 59g ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego, opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał jedynie, że doszło do rozbudowy tarasu w warunkach samowoli budowlanej i na podstawie obowiązujących przepisów przy zastosowaniu odpowiedniego wzoru opłata legalizacyjna wynosi wskazaną wyżej kwotę. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę po zaskarżeniu przez inwestorów orzeczenia organu I instancji przedstawił ustalony stan faktyczny nie odnosząc się jednak, do kwestii rozbudowy przedmiotowego obiektu dokonanej w różnym czasie tj. w [...] r. ([...]) i w [...] r. ([...]). Między jedną, a drugą datą przepisy Prawa budowlanego, były kilka razy nowelizowane. Organ odwoławczy wskazując na podstawy ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przyjął, że jest nią powierzchnia całej kondygnacji, ponieważ wykonany "[...]" łączy się z pozostałą częścią tej kondygnacji. W ocenie organu takie ustalenie podstawy opłaty legalizacyjnej ma oparcie w § 3 pkt 23 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ przez powierzchnię wewnętrzną budynku nakazuje przyjąć sumę powierzchni wszystkich kondygnacji budynku, mierzoną po wewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych budynku w poziomie podłogi, bez pomniejszania o powierzchnię przekroju poziomego konstrukcji i przegród wewnętrznych, jeżeli występują one na tych kondygnacjach, a także z powiększeniem o powierzchnię antresoli. Zdaniem organu zabudowany taras, mając postać [...] stał się częścią budynku, zwłaszcza przez wydzielenie go z przestrzeni przegrodami budowlanymi W ten sposób jako pomieszczenie w budynku, jego powierzchnia zaliczona została do powierzchni całkowitej I kondygnacji. Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę tego, że zaliczenie takiej powierzchni do podstawy ustalenia opłaty legalizacyjnej doprowadziło do sytuacji w której część budynku wykonana na podstawie pozwolenia na budowę, stała się podstawą czynności legalizacyjnych. Takie działanie i legalizacja robót wykonanych zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, nie jest zgodna z prawem, ponieważ legalizować można tylko to, co jest przedmiotem działań dokonanych w warunkach samowoli budowlanej (zob. w tej kwestii wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 1162/08, LEX nr 563702). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania, a także ustali, które przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy z uwagi na liczne nowelizacje przepisów budowlanych. W związku z tym należało uznać, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.