II GSK 349/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 495/10 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z [..] października 2010 r., sygn. akt [..] oddalił skargę R. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [..] czerwca 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: W dniu [..] marca 2010 r. do Inspektoratu ZUS w K. wpłynął wniosek R. G. (skarżący) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł., ze względu na ciężką sytuację materialną uniemożliwiającą, zdaniem wnioskodawcy, spłatę zobowiązań składkowych powstałych w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej. Po analizie zgromadzonej w sprawie dokumentacji decyzją z [..] maja 2010 r. organ odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji sytuacje, w których można umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek wskazując także, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 30 i 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.), należności z tytułu nieopłaconych składek mogą być przez Zakład umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym wymienił sytuacje, w których ona zachodzi. W uzasadnionych przypadkach Zakład może również na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, umorzyć należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Możliwość taka istnieje jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ podniósł, że zobowiązany prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług remontowo – budowlanych w okresie od [..] kwietnia 2000 r. do [..] czerwca 2001 r., od [..] września 2001 r. do [..] lutego 2004 r., od [..] stycznia 2005 r. do [..] lutego 2005 r., a likwidacja działalności nastąpiła [..] grudnia 2009 r. W okresie prowadzonej działalności gospodarczej płatnik nie zatrudniał pracowników. Ponadto ustalono, że skarżący w trakcie postępowania administracyjnego zatrudniony był w [..] sp. z o.o. w K. na czas określony od [..] stycznia 2010 r. do [..] grudnia 2011 r., na stanowisku murarza z wynagrodzeniem ..] zł netto. Żona zobowiązanego M. G. zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Małżonkowie G. na utrzymaniu mają dwoje dzieci: syna D. (lat [..]) ucznia II klasy Szkoły Podstawowej, córkę S. (lat [..]) uczennicę klasy zerowej Szkoły Podstawowej. Żona zobowiązanego, z Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, otrzymuje zasiłek rodzinny na dzieci w łącznej wysokości [..] zł miesięcznie. Syn od 2004 r. pozostaje pod stałą opieką Poradni [..] z powodu niewydolności nerki. Z uwagi na schorzenie wymaga systematycznego przyjmowania leków, przestrzegania diety, rodzina ponosi również wydatki związane z dojazdami do poradni w kwocie około [..] zł miesięcznie. Zobowiązany wraz z rodziną mieszka u teściowej, gdzie do dyspozycji mają jeden pokój [..] m² i kuchnię. W domu brak jest łazienki i centralnego ogrzewania. Prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Ze złożonego oświadczenia wynika, że skarżący nie płaci lokatornego, natomiast pokrywa rachunki związane z eksploatacją mieszkania t.j. gaz, światło, woda, oraz dokonuje częściowego zakupu opału. Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania i zakupem leków wynoszą [..] zł miesięcznie (woda [..] zł, energia [..] zł, gaz [..] zł, opał [..] zł, dojazdy do lekarza [..] zł). Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w K. wynika, że zobowiązany nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków powiatu koneckiego. Natomiast jego żona figuruje jako właścicielka nieruchomości położonej w miejscowości Gustawów o powierzchni [..] ha [..] a, na którą składają się: drewniany budynek mieszkalny wraz ze stodołą, szopą i budynkiem gospodarczym oraz grunty orne i łąki. Jej wartość wynosi około [..] zł. Małżonkowie G. posiadają samochód osobowy [..], o wartości około [..] zł – [..] zł. Organ ustalił także, że zobowiązany posiada zadłużenie w Urzędzie Skarbowym w K. w wysokości [..] zł. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ uznał, że brak jest podstaw umorzenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że za odmową przemawia fakt, że zobowiązany pracuje, uzyskuje regularne dochody. Ponadto małżonkowie G. nie mają rozdzielności majątkowej, a żona skarżącego jest właścicielką nieruchomości. Zdaniem organu, część nieruchomości może zostać sprzedana, a uzyskane środki przeznaczone na pokrycie zadłużenia wobec ZUS. Małżonkowie G. są osobami młodymi, zdrowymi a ich sytuacja finansowa po podjęciu zatrudnienia przez M. G. ulegnie poprawie, przez co istnieje możliwość uregulowania zobowiązania. R. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, nie dołączając żadnych nowych dowodów, oprócz zaświadczenia o wysokości osiąganego wynagrodzenia (dołączonego już wcześniej do wniosku). Decyzją z [..] czerwca 2010 r., nr [..], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] maja 2010 r., nr [..] w sprawie odmowy umorzenia R. G. należności składkowych podtrzymując dotychczasową argumentację. Na powyższą decyzję R. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc "o ponowne rozpatrzenie całej sprawy". W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że kwestią pierwszorzędną dla uruchomienia postępowania w sprawie umorzenia zaległości jest ustalenie czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności, tzn. czy występuje jedna z okoliczności wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. Zdaniem Sądu organ w sposób prawidłowy ustalił, że żadna z opisanych w ww. przepisie okoliczności nie zachodzi i zasadnie przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365), dalej: rozporządzenie, w kierunku ustalenia sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, co mogłoby wyjaśnić czy przypadek skarżącego jest tym właśnie uzasadnionym, o którym wspomina przepis, a przede wszystkim czy ustalone okoliczności świadczą o tym, że skarżący nie jest w stanie opłacić tych należności bez spowodowania zbyt ciężkich skutków dla siebie i swojej rodziny. Sąd zaznaczył, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organ sprostał tym wymaganiom. W celu ustalenia stanu faktycznego przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające ustalając sytuację finansową i rodzinną skarżącego, a przede wszystkim, istotne w sprawie, jego dochody i wydatki. Oparł się w tym zakresie m.in. na oświadczeniu skarżącego z [..] kwietnia 2010 r., zaświadczeniu o wysokości osiąganego wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia, zaświadczeniu z Powiatowego Urzędu Pracy żony M. G., informacji z Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., informacji z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K., oświadczeniu M. G. z [..] kwietnia 2010 r., informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Organ ustalił, że skarżący pozostaje w gospodarstwie domowym z bezrobotną żoną i dwójką dzieci, w tym z synem, pozostającym pod stałą opieką poradni specjalistycznej. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia skarżącego w wysokości [..] zł, otrzymywanego z tytułu umowy o pracę. Ponadto rodzina otrzymuje zasiłek na dzieci w wysokości 182 zł miesięcznie. Podstawowe wydatki, związane z utrzymaniem mieszkania i zakupem leków zostały natomiast ustalone na kwotę [..] zł miesięcznie. Ponadto żona skarżącego posiada nieruchomość o wartości około [..] Organ zwrócił uwagę na fakt, że żona skarżącego jest osobą młodą i zdrową i w każdej chwili może podjąć zatrudnienie. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że nie istnieją podstawy do umorzenia zaległości skarżącego także na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, ponieważ skarżący nie wykazał istnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Jednocześnie organ zaproponował możliwość spłaty przedmiotowego zadłużenia w dogodnym układzie ratalnym. W ocenie Sądu ZUS przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., tj. dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o cały zebrany w sprawie i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, a następnie zajęte stanowisko przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 k.p.a. Tym samym organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia przedmiotowych należności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.G. podnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, względnie o jego uchylenie i zwrócenie sprawy WSA w K. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a także § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię. - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie jest w stanie opłacić należności składkowych w kwocie ponad [..] zł określonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji nr [..] z [..] maja 2010, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadniając zarzuty postępowania wskazano m.in., że stan faktyczny w sprawie nie został wyjaśniony dokładnie, bowiem nie została uwzględniona w żaden sposób, ani nie została wyjaśniona przez organ kwestia dotycząca możliwości zbycia (oceny rynkowej wartości) nieruchomości należącej do żony skarżącego. Nieruchomości, która tylko potencjalnie i hipotetycznie mogłaby być przedmiotem egzekucji, zbycia - oszacowanej przez organ (bez jakichkolwiek analiz) na kwotę [..] zł. - gdy tymczasem skarżący (jako obywatel oczekujący pogłębienia zaufania do organów Państwa) nie został w żaden sposób przekonany, że ten składnik majątku, który nie stanowi wartościowego elementu majątku jest przyczyną dla której skarżący powinien nie domagać się umorzenia należności składkowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zostały postawione dwa zarzuty. Pierwszy z nich - o charakterze materialnym - wskazuje na błędną wykładnię art. 28 ust 3a ustawy s.u.s., a także § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Drugi zarzut, naruszenia przepisów postępowania istotnie wpływającego na wynik sprawy, dotyczył naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. sprowadzał się do niedostrzeżenia przez Sąd, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. Oba zarzuty okazały się trafne. Otóż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzje organów administracyjnych były wydane w ramach uznania administracyjnego. Sąd ten wskazał bowiem, że organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia przedmiotowych należności. O wydawaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego przekonany był także organ odwoławczy, co również wynika z treści tego aktu prawnego. Według naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie jest natomiast rozstrzygnięciem, które wydano w granicach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie zaś § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W oparciu o powyższe regulacje można dojść do wniosku, że organy administracyjne decyzję w przedmiocie umorzenia przedmiotowych zaległości podejmują w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca (prawodawca) pozostawiając tym organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa ubezpieczeń społecznych swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) przyznania określonej preferencji w przypadku spełnienia jednej z przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 i 3a u.o.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie oznacza to jednak, że rozstrzygnięcia organów, podejmowane w przedmiocie przyznania wspomnianych preferencji, mogą być dowolne. Uznanie organu winno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i rozważeniem wskazanych wyżej przesłanek. Towarzyszy temu obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ administracyjny dokonuje natomiast na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego. Na prawidłowość dokonanej oceny materiału dowodowego wskazuje to, czy wyciągnięte na jego podstawie wnioski mają logiczne uzasadnienie. Obowiązki owe bezpośrednio wynikają z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, iż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji wybór w zakresie uznania administracyjnego jest słuszny. Sąd nie rozstrzyga o tym, czy zaległość powinna być umorzona. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Natomiast w pełnym zakresie zaskarżona do sądu decyzja podlega badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt l SA/Kr 1227/97, opublikowany w: Lex Nr 33404). W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na szczególny algorytm stosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Otóż w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia posłużono się pojęciami nieostrymi ("uzasadnionych przypadkach", "zbyt ciężkie skutki", "niezbędne potrzeby życiowe". Niemniej jednak ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego, czego nie dostrzegły ani organy administracyjne, ani też Sąd pierwszej instancji. Dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny w pewnym sensie przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu wymienionej przesłanki umorzenia składek, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego, albowiem dopiero w takiej sytuacji działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest jedną z charakterystycznych i ważniejszych instytucji części ogólnej prawa publicznego. Nie ma definicji legalnej uznania administracyjnego. Zdefiniowania uznania administracyjnego podjęli się natomiast niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując uznanie administracyjne należy łączyć z przyznaniem organowi administracyjnemu możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresatowi normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, zwłaszcza aktu administracyjnego. Pozostawienie przez normę prawną organowi administracyjnemu wyboru konsekwencji prawnych zaistnienia określonego stanu faktycznego, objętego hipotezą tejże normy stanowi istotę uznania administracyjnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63). Z kolei według J. Zimmermanna uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. Zdaniem tego autora nie ma uznania "w ogóle" - istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie stanowi w tym przypadku ustawodawca (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 116). Z akt sprawy wynika, że nie stwierdzono wystąpienia jakiejkolwiek z przesłanek warunkujących zastosowanie preferencji w spłacie należności z tytułu przedmiotowych składek. W konsekwencji oznacza to, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest zatem wewnętrznie sprzeczne i budzi poważne zastrzeżenia co do prawidłowości zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd nie mógł bowiem dojść do wniosku, że organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli organy te w ogóle nie stwierdziły przesłanek do zastosowania preferencji w spłacie składek. Dokonując kontroli tzw. decyzji uznaniowych Sąd może, a nawet powinien, dokonywać oceny stosowania przez organy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pod kątem prawidłowości ustalenia, czy zaistniały w sprawie zawarte w tych przepisach przesłanki zastosowania preferencji, a mianowicie, czy zobowiązany nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego oraz jego rodziny zbyt ciężkie skutki, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ocena wystąpienia wskazanych przesłanek zdefiniowanych przy zastosowaniu pojęć nieostrych, nie znajduje się jednak w sferze uznania administracyjnego. Sąd może zatem, odmiennie niż uczynił to organ administracyjny, dojść do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Oczywiście tylko organ administracyjny władny jest do dokonania wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego i wydania decyzji uwzględniającej wniosek zobowiązanego lub też odmawiającej przyznania preferencji, nawet wówczas, gdy zaistnieją przesłanki wskazane w wymienionych wyżej przepisach prawa. Powyższe względy dają podstawę do zajęcia stanowiska o naruszeniu przez organy administracyjne również wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, czyli art. 7, 8 k.p.a., co uszło uwadze Sądu I instancji. Skoro bowiem organy administracyjne stwierdziły, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co argumentowano między innymi działaniem w ramach uznania administracyjnego, a Sąd pierwszej instancji to zaakceptował, to postępowanie takie wiązało się także z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Ustalanie stanu faktycznego w zakresie wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia powinno nastąpić zgodnie z dyrektywą określoną w art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracyjny powinien dążyć do ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, dokonując jednak swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, analizując jednocześnie czy zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania preferencji w spłacie zaległości. Posłużenie się natomiast "luzem decyzyjnym", który jest istotą uznania administracyjnego, już na etapie badania wystąpienia takich przesłanek doprowadziło do naruszenia zasady określonej w art. 8 k.p.a., zobowiązującej organy administracyjne do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzyga Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.