II SA/Kr 1038/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi L. J. i L. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 31 maja 201 Or. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 kpa oraz art. 68 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), w związku ze stwierdzeniem potrzeby opróżnienia budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [....] w Z. zagrożonego zawaleniem, nakazał, L.J. , właścicielowi budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [....] w Z. natychmiastowe wyłączenie w całości z użytkowania przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ ł instancji podał, że w związku z dokonywaną rutynową kontrolą czynnego osuwiska na terenie osiedla [....] w dniu [....] 2010 r. PINB nakazał ustnie przebywającemu na tym terenie L.J. opuszczenie opisanego wyżej budynku mieszkalnego oraz wyłączenie go z użytkowania. Organ wskazał, że jeżeli istnieje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi decyzja może być wydana ustnie na podstawie art. 66 ust 2 Prawa budowlanego. Ponieważ zaś budynek znajduje się na czynnym osuwisku, które podczas opadów uaktywniło się od podstawy zbocza aż po jego szczyt, w razie przebywania ludzi na tym terenie , istnieje bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Organ wyjaśnił, że o przywróceniu budynku do ewentualnego użytkowania zadecydują wnioski z ekspertyzy geotechnicznej całego osuwiska, która zostanie wykonana na zlecenie Gminy Z. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.J. i L.J. . Zdaniem odwołujących się decyzja został wydana w wyniku błędnej oceny zagrożenia ich budynku, a także błędnej oceny okoliczności faktycznych. Zdaniem odwołujących się decyzja wydana została przedwcześnie bez przeprowadzenia badań, a tylko specjalistyczne badania pozwolą ocenić skutki osunięcia się ziemi. Tymczasem zaskarżoną decyzję oparto na rutynowej kontroli osuwiska oraz na założeniu, że budynek znajduje się na czynnym osuwisku. Odwołujący się podnieśli, że ich budynek jest oddalony od górnej krawędzi osuwiska ok. 50 m, a w dodatku nie u szczytu osuwiska, tylko z jego bocznej strony. Wskazali też, że od kontroli i wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu, a budynek i budynki sąsiednie nie noszą żadnych śladów uszkodzeń, pęknięć, przechyleń, ani też grunt wokół tych posesji nie nosi takich cech. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 21 czerwca 2010 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 i art. 10 § 2 kpa oraz art. 68, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał L.J. i L.J. w trybie 1 sygn. akt II SA/Kr 1038/10 natychmiastowym wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny zlokalizowany w miejscowości Z. na działce o numerze ewidencyjnym [....] oraz na podstawie art. 68 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązał ich do umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania przedmiotowego budynku, a także do wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w przedmiotowym budynku w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgromadzony przez PINB w S. materiał dowodowy wskazuje na to, iż aktualny stan, wciąż aktywnego i rozległego osuwiska znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku mieszkalnego, powoduje stan bezpośredniego zagrożenia zawalenia budynku mieszkalnego. Zdaniem MWINB potwierdza to karta rejestracyjna osuwiska Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego Oddział [....] , sporządzona przez doc. dr hab. A.W. i mgr inż. B.W. Z ustaleń sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geologiczne, wynika, iż osuwisko jest nadal aktywne i stanowi zagrożenie m.in. dla budynku stanowiącego własność L.J. i L.J. W ocenie MWINB w stosunku do przedmiotowego obiektu mieszkalnego zostały spełnione przesłanki zastosowania trybu określonego w art. 68 Prawa budowlanego, jednakże organ l instancji jako adresata decyzji wskazał tylko L.J. , pomimo tego, że nieruchomość stanowi własność także L.J. Ponadto organ nie ujął w wyrzeczeniu obowiązku, o którym mowa w art. 68 pkt 3 Prawa budowlanego i dlatego uzasadnione było zreformowanie decyzji organu l instancji. MWINB poinformował, iż na podstawie art. 10 § 2 kpa odstąpił od zasady, czynnego udziału stron w postępowaniu ze względu na występujące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, o czym adnotację zawarto w aktach sprawy. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, MWINB wyjaśnił, że fakt, iż obiekt mieszkalny nie posiada widocznych uszkodzeń, pęknięć, czy przechyleń nie przesądza o niewystępowaniu stanu bezpośredniego zagrożenia zawalenia budynku. Istnienie w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowego budynku rozległego oraz wciąż aktywnego osuwiska stwarza bowiem stan zagrożenia bezpośrednim zawaleniem. Natomiast decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 68 Prawa budowlanego ma na celu ochronę najwyższych wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzkie, a nałożone obowiązki nie mają na celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego, a jedynie wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia. Zatem, do wydania takiej decyzji nie są wymagane dokładne badania czy szczegółowe analizy. W dalszej kolejności, w zależności od aktualnego stanu faktycznego oraz wyników kontroli, której obowiązek wykonania ciąży z mocy prawa na skarżących, zasadnym będzie ewentualne wszczęcie sygn. akt II SA/Kr 1038/10 postępowania, w trybie art. 66 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia niniejszego obiektu do prawidłowego stanu technicznego. Skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli L.J. i L.J. , zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię względnie niewłaściwe stosowanie: - art. 68 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa; - art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez ustne nakazanie opuszczenia budynku mieszkalnego, mimo iż nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: - art. 7 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji, gdy z okoliczności sprawy a nawet treść zaskarżonej decyzji, wynika, że decyzja ta jest przedwczesna; - art.8 kpa poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji; - art. 10 § 1 kpa poprzez nieumożliwienie stronom przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także niedoręczenie decyzji L.J. ; - art. 77 § 1, i 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym; - art. 107 kpa poprzez brak powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów, brak wyjaśnienia podstawy prawnej - nieprzytoczenie oznaczeń ani treści przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie decyzji w całości. Domagali się także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd w razie nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarżący wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym sygn. akt II SA/Kr 1038/10 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym istnieje niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Jest to zatem przepis, który ma zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach wymagających od organów nadzoru budowlanego podejmowania zdecydowanych kroków w celu ochrony takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Oczywiście nie zwalnia to organów od dokonania właściwych ustaleń faktycznych w celu stwierdzenia, że istotnie zachodzą przesłanki do zastosowania środków opisanych w art. 68 Prawa budowlanego. W kontrolowanym postępowaniu w sposób jednoznaczny ustalono, że w dniu 17 maja 2010 r. na terenie osiedla [....] w miejscowości Z. uaktywniło się osuwisko. Ze sporządzonej karty rejestracyjnej osuwiska wynika, że jego stabilizacja nie jest możliwa ani wskazana, a osuwisko spowodowało zniszczenie opuszczonego budynku mieszkalnego, pięciu budynków gospodarczych, drogę gminną, linie energetyczną i telefoniczną. Stwierdzono też zagrożenie dla czterech dalszych budynków mieszkalnych położonych ponad, skarpą główną osuwiska w odległości 5-30 metrów. Treść karty wskazuje, że należy spodziewać się dalszej aktywności osuwiska. Podkreślić trzeba, że karta rejestracyjna osuwiska jest dokumentem urzędowym sporządzanym na podstawie art. 11 Oa ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, póz. 902, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. Nr 121, póz. 840) przez osoby dysponujące fachową wiedzą z zakresu geologii. Dlatego organy nadzoru budowlanego nie mogą zignorować ustaleń zawartych w karcie rejestracyjnej, chyba że jej treść budzi wątpliwości lub organy dysponują innymi danymi fachowymi podważającymi ustalenia dokonane w karcie rejestracyjnej. W kontrolowanym postępowaniu taka sytuacja nie miała miejsca, a więc treść karty rejestracyjnej osuwiska na terenie osiedla [....] w Z. miała bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego przez organy nadzoru budowlanego. Skoro nie było możliwości ustabilizowania uaktywnionego osuwiska, a geologowie wskazali, że spodziewania jest jego dalsza aktywność, to należało rozważyć, czy sytuacja ta zagraża sygn. akt II SA/Kr 1038/10 budynkowi mieszkalnemu skarżących. Z ustaleń dokonanych przez organy nadzoru wynika, że budynki mieszkalne znajdujące się na terenie osuwiska są usytuowane w odległości od 5-30 m od jego skarpy. Natomiast skarżący w swoim odwołaniu od decyzji organu l instancji podali odległość około 50 m z bocznej strony osuwiska. Z kolei ich pełnomocnik na rozprawie podał odległość 2 km, co pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami mocodawców. Bezspornym wydaje się jednak, że budynek skarżących znajduje się na terenie uaktywnionego osuwiska w odległości około 50 m. Zniszczenia dokonane przez osuwisko już przed dniem orzekania przez organ l instancji w ocenie Sądu wskazywały, że istnieje bezpośrednie niebezpieczeństwo dla trwałości konstrukcji budynku skarżących, co z kolei powodowało spełnienie przesłanek z art. 68 Prawa budowlanego i uzasadniało decyzję organu nadzoru budowlanego. Wyjaśnić trzeba, że na podstawie tego przepisu organy podejmują działania prewencyjne, a nie reagują dopiero w następstwie powstałych uszkodzeń budynku. Dlatego zarzut skargi naruszenia art. 68 Prawa budowlanego przez to, że nakazano wyłączenie budynku z użytkowania pomimo braku widocznych uszkodzeń, nie jest trafny, ponieważ samo zaistnienie zagrożenia dla konstrukcji budynku (a na to jednoznacznie wskazywała treść karty rejestracyjnej osuwiska) uprawniały organy nadzoru do podjęcia działań w celu ochrony życia i zdrowia mieszkańców zagrożonego budynku. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze. Kontrolowane postępowanie wymagało sprawnego ustalenia stanu faktycznego i został on ustalony na podstawie czynności dokonanych przez geologów sporządzających kartę rejestracyjną osuwiska, zaś organy nadzoru budowlanego po zestawieniu tych informacji z wynikami oględzin budynku podjęły decyzję, stosując odpowiednie przepisy Prawa budowlanego. Nie można więc mówić o naruszeniu art. 7, 77 § 1 ani 80 kpa. Organ odwoławczy, a to jego decyzja jest przedmiotem skargi, przedstawił w uzasadnieniu dokonane ustalenia fatyczne oraz przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Nie miało więc miejsca naruszenie art. 8 oraz 107 kpa. W kontrolowanym postępowaniu występowało zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego i dlatego istniały przesłanki do zastosowania trybu z art. 10 § 2 kpa i dlatego nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 10 § 1 kpa. Co do braku doręczenia decyzji L.J. , to zarzut ten w odniesieniu do będącej przedmiotem kontroli decyzji organu odwoławczego nie jest trafny, gdyż w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przez skarżącą zaskarżonej decyzji wydanej po złożeniu również przez nią odwołania od decyzji l instancji. W związku z powyższym uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.