II OSK 1354/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant: asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. i B. W.- następców prawnych M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1613/10 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/10 oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 1979 roku nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 3, poz. 3 ze zm.) wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi: K., T. i M., gm. G.. Następnie, na podstawie art. 12 ust. 1 i 16 wskazanej wyżej ustawy decyzją z dnia [...] września 1979 roku, Nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt scalenia gruntów obejmujący wsie: K., T. i M., gm. G., o ogólnym obszarze [...] ha. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2006 roku M. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 1979 roku, w części dotyczącej wydzielonych jej gruntów zamiennych. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż kwestionowana przez nią decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w wyniku scalenia, w zamian za grunty położone w dwóch działkach ewidencyjnych przeciętych rowem melioracyjnym, wydzielono jej grunty zamienne w dwóch wydłużonych i wąskich działkach, których racjonalne wykorzystanie jest praktycznie niemożliwe. Podniosła również, że skoro celem postępowania zakończonego wymienioną decyzją było odpowiednie ukształtowanie gruntów jednostki gospodarki uspołecznionej, którą była Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w B., to obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wymiennego, a nie scaleniowego. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji . Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 roku. Na skutek skargi M.M. na wymienioną wyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 115/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 roku wskazując, że organ naruszył art. 15 k.p.a., a w konsekwencji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, rację miała skarżąca, zarzucając Ministrowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i regulacji dotyczącej rozpatrzenia całego materiału sprawy oraz właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca formułowała w istocie dwa zarzuty pod adresem decyzji Prezydenta W. z [...] września 1979 roku wskazując, że rażącym naruszeniem prawa było przeprowadzenie postępowania zwyczajnego w trybie scaleniowym, zamiast wymiennym, a to ze względu na fakt, iż celem postępowania zakończonego decyzją scaleniową była likwidacja rozdrobnionych działek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w B.. Nadto twierdziła, że wydzielono jej w wyniku scalenia grunty nadmiernie wydłużone i na tyle wąskie, że ich racjonalne wykorzystanie od początku było praktycznie niemożliwe. Zdaniem Sądu, rozpoznając sprawę ponownie Minister powinien rozważyć wnikliwie zarzuty strony sformułowane wobec decyzji scaleniowej i należycie je uzasadnić. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że nietrafny jest zarzut M. M., dotyczący zastosowania niewłaściwego trybu postępowania, tj. postępowania scaleniowego zamiast wymiennego. Minister wskazał, że art.2 obowiązującej wówczas ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie nakładał na organ obowiązku przeprowadzania postępowania wymiennego, gdy jednym z uczestników była rolnicza spółdzielnia produkcyjna. Organ administracji mógł na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z urzędu poddać scaleniu grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz nadmiernie zwężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy, bez względu na to, czy scaleniem objęto grunty gospodarki uspołecznionej, czy grunty indywidualnych gospodarstw rolnych. Poza tym wszczęcie postępowania scaleniowego na wyżej wymienionym obszarze było zasadne, bowiem postępowanie to stosowane było dla większych obszarów, w odróżnieniu od postępowania wymiennego i umożliwiało likwidację niekorzystnego rozłogu – szachownicy gruntów poprzez zmianę granic dotychczasowych działek i wydzielenie odpowiednich dróg dojazdowych. Nietrafny jest też, zdaniem Ministra, zarzut M. M., dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów stanowiący, że "podział nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych na obszarze, na którym zostanie przeprowadzone scalenie gruntów na podstawie niniejszej ustawy, nie jest dopuszczalny, jeżeli w wyniku tego podziału powstałaby szachownica gruntów albo nadmierne ich zwężenie lub wydłużenie bądź enklawy, czy pół enklawy". Z analizy odbitki z mapy ewidencyjnej wsi T. dla przedscaleniowych działek nr [...],[...] ([...]), wynika, że działki te, odpowiednio o długości około [...] m i [...] m, były oddzielone rowem o szerokości [...] m. Jak wynika z treści rejestru szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu, część wyżej wymienionego rowu stanowiła działkę nr [...], pow. [...] ha. W związku z tym, działka nr [...], jako rów nie mogła być rolniczo użytkowana, a zatem działki nr [...] i nr [...] nie mogły być uprawiane, jako jedna działka gospodarcza. Ponadto dojazd z działki nr [...] do działki nr [...] wymagał długiego objazdu. Z treści szkiców nr [...] i nr [...] wyznaczenia projektowanych działek wynika, że wydzielone w wyniku scalenia działki nr [...] i nr [...], posiadają szerokości odpowiednio [...] m i [...] m. Z analizy odbitki z mapy ewidencyjnej wsi T. dla poscaleniowych działek nr [...] i nr [...], wynika, że działki są zlokalizowane naprzeciwko, oddziela je jedynie droga, tj. ul. [...], oraz mają one odpowiednio długości około [...] m i [...] m. Z kopii mapy ewidencyjnej [...] wynika, że do działki nr [...] prowadzą dwie drogi dojazdowe. Z treści rejestrów szacunku porównawczego gruntów wsi T. przed scaleniem i po scaleniu wynika, że M. M., w zamian za jej grunty oznaczone jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej pow. [...] ha, i wartości porównawczej 54,45 jednostek szacunkowych, wydzielono w wyniku scalenia grunty zamienne oznaczone jako dwie działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha, wartości porównawczej 55,00 jednostek szacunkowych. Oznacza to, że M. M. wydzielono grunty o powierzchni większej o [...] ha i wartości porównawczej większej o 0,55 jednostek szacunkowych, w stosunku do powierzchni i wartości porównawczej należących do niej gruntów przed scaleniem. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, warunki gospodarowania na wydzielonych M. M. gruntach, w stosunku do należących do niej gruntów przed scaleniem nie uległy pogorszeniu, a ze względu na okoliczność, że w gruntach tych nie wydzielono rowu warunki te uległy poprawie. Na wydzielonych w wyniku scalenia M. M. gruntach stanowiących działki nr [...] i nr [...], o wyżej wymienionych szerokościach, możliwa jest mechaniczna uprawa tych gruntów z zastosowaniem maszyn rolniczych. Bezzasadny jest, zdaniem Ministra, zarzut M. M., dotyczący naruszenia art. 6 ust. 7 obowiązującej wówczas ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowił, że decyzję o podjęciu postępowania wymiennego doręcza się zainteresowanym stronom na piśmie. Na wyżej wymienionym obszarze, obejmującym grunty między innymi M. M.nie podjęto bowiem postępowania wymiennego. W ocenie Ministra nie naruszono art. 11 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Przepisy te przewidywały, że o terminie okazania jedynie projektu wymiany powiadamiało się zainteresowane strony na piśmie. Natomiast o terminie okazania projektu scalenia, organ prowadzący postępowanie scaleniowe zawiadamiał zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tj. przez podanie zawiadomienia o tym terminie do wiadomości przez odczytanie na zebraniu wiejskim, a ponadto przez jego wywieszenie w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej na przeciąg 14 dni. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z treści adnotacji umieszczonych na wyżej wymienionych decyzjach Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 1979 roku i z dnia [...] września 1979 roku oraz zawiadomienia dyrektora Urzędu Miasta W. z dnia 9 lipca 1979 roku, nr [...] między innymi o podaniu ich do publicznej wiadomości przez ich wywieszenie, o poszczególnych etapach postępowania scaleniowego informowano jego uczestników, w tym M. M.. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wniosła M. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając za niezasadny podniesiony przez skarżącą zarzut rażącego naruszenia art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Okoliczność, że w art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów przewidziano możliwość wymiany gruntów dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej, zdaniem Sądu, nie wykluczała możliwości zastosowania instytucji scalenia w odniesieniu do nieruchomości należących do tego rodzaju jednostek. Reguły wykładni literalnej, funkcjonalnej oraz systemowej nie dają podstaw do formułowania tezy, iż są to dwie wykluczające się nawzajem instytucje. Przesłanki przedmiotowe scalenia to, rozdrobnienie gruntów, znajdowanie się gruntów w szachownicy, stwierdzenie, że grunty są nadmiernie zwężone lub nadmiernie wydłużone oraz stwierdzenie, że grunty tworzą enklawy lub półenklawy. Sąd podkreślił, że możliwość scalenia nie została ograniczona podmiotowo. Jeśli spełnione były przesłanki przedmiotowe, to scalenie mogło być przeprowadzone niezależnie od tego, kto był właścicielem tych gruntów. Sąd wskazał, że przesłanka przedmiotowa wymiany gruntów, to konieczność racjonalnego ich ukształtowania. Natomiast instytucja wymiany ograniczona została podmiotowo do gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej. Z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów nie wynika jednak, że w odniesieniu do gruntów należących do jednostki gospodarki uspołecznionej wyłączone jest stosowanie instytucji scalenia. Sąd wywiódł, że nie było żadnych przeszkód, by grunty należące do jednostki gospodarki uspołecznionej zostały objęte scaleniem w przypadku spełnienia przesłanek przedmiotowych scalenia. Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie było obowiązkiem Prezydenta Miasta W. przeprowadzenie tylko i wyłącznie postępowania wymiennego. Skoro istniały przesłanki przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Nie doszło tym samym do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów związanych z procedurą wymiany, to jest art. 6 ust. 7, art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż nie miały one w sprawie scalenia zastosowania. W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do przyjęcia, iż organy administracji rażąco naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów nie został naruszony. Za niezasadny Sąd uznał podniesiony przez skarżącą zarzut wydania decyzji o scaleniu gruntów z naruszeniem art. 20 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy. Zarzut skarżącej, iż w wyniku scalenia jej grunty stały się nadmiernie wąskie i długie, jest zdaniem Sądu, pozbawiony podstaw. W ustawie nie wskazano kryteriów uznawania gruntu za nadmiernie zwężony lub nadmiernie wydłużony. Także skarżąca poza wyrażeniem poglądu, że grunty, które uzyskała w wyniku scalenia są nadmiernie wąskie i długie nie wskazuje żadnych argumentów na poparcie tego twierdzenia. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone" jest pojęciem niedookreślonym. Do sformułowania niedookreślonego pojęcia "nadmierny" użyte zostało także sformułowanie niedookreślone. Według Sądu przepis prawa operujący tak niedookreślonym pojęciem może być naruszony, tylko wówczas, gdy naruszenie to jest oczywiste, widoczne "na pierwszy rzut oka", nie wymagające poczynienia żadnych dodatkowych ustaleń. Dokonując wykładni tego pojęcia w odniesienia do kształtu granic nieruchomości można kierować się jedynie doświadczeniem życiowym. Oceniając kształt gruntów, które skarżąca otrzymała po scaleniu pod tym kątem, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że są one nadmiernie zwężone i wydłużone. Kształt granic tychże gruntów, uwidoczniony został na załączonej do akt sprawy mapie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Sąd stwierdził, że jest on niezasadny. Kwestia określenia, czy grunty otrzymane przez skarżącą w wyniku scalenia są nadmiernie zwężone i wydłużone nie jest kwestią ustaleń faktycznych, gdyż kształt tych gruntów wynika z załączonej do akt mapy. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez organy administracji art. 107 § 1 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły B. D. i B. W., jako następcy prawni M. M.. Zaskarżając wyrok w całości w skardze kasacyjnej zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 i 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 3, poz. 13) poprzez uznanie, iż: - organowi przeprowadzającemu postępowanie scaleniowe/wymienne/, w przypadku spełnienia przesłanek podmiotowych, przysługuje dowolność w wyborze trybu postępowania; - instytucja scalania i wymiany gruntów nie są wykluczającymi się instytucjami; II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez uznanie, iż wymienioną ustawę stosuje się do lasów i gruntów leśnych, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 22 powołanej wyżej ustawy; III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewywiązanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z powinności w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i niezweryfikowanie działalności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod względem zgodności z prawem oraz poprzez niedostrzeżenie zaistniałych na etapie postępowania administracyjnego uchybień przepisom prawa, w tym zwłaszcza przepisom art. 1, art. 2 i art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, art. 7, art. 75 § 1 oraz 77 § 1 i § 3 kpa - poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności wskazującego, na to, iż działka nr [...] przed scaleniem oznaczona była jako las/grunty leśne; nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, które by wyczerpująco wyjaśniło powstałe wątpliwości, a szczególności nie powołanie biegłego celem zbadania, czy wartość gruntów przydzielonych w skutek scalenia M.M. była porównywalna do gruntów przysługujących jej przed scaleniem, 2) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] września 1979 r., nr [...] wydana została przez osobę upoważnioną, w sytuacji, gdy pieczątka znajdująca się w nagłówku decyzji nie pozwalała na identyfikację organu administracji publicznej wydającego decyzję oraz braku w aktach sprawy upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia Prezydenta W., 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić zaskarżone decyzje organów obu instancji, jako naruszające art. 7 i art. 77 k.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie przez organy administracji postępowania dowodowego mającego na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenie, czy decyzja z dnia [...] września 1979 r., nr [...] wydana została przez właściwy organ oraz czy podpisana została przez osobę upoważnioną, czy zachodziły okoliczności wynikające z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, czy zastosowanie winny znaleźć, zamiast ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r., przepisy dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez braki występujące w uzasadnieniu wyroku, braku przedstawienia stanu faktycznego, który Sąd uznał na skutek rozpoznania sprawy, nie wymienienia stanowiska pozostałych stron, niewskazanie jakie wymiary miały grunty przydzielone skarżącej w wyniku scalenia. Powołując się na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej wywiódł z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wybór pomiędzy odpowiednim trybem tj. "scalenia" lub "wymiany" należy do organu przeprowadzającego to postępowania, o ile spełnione zostaną przesłanki podmiotowe, a jeśli postępowanie dotyczy gruntów jednostki gospodarki uspołecznionej, można dokonać wyboru pomiędzy scaleniem a wymianą. Według strony skarżącej powyższa wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest błędna, gdyż wybór stosownego trybu nie jest dowolny, organ obowiązany jest zastosować wyłącznie jedną z instytucji, w zależności od czynności, które przeprowadzane będą w trakcie postępowania. Zarzut naruszenia art. 22 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uzasadniano tym, że działka oznaczona numerem [...] (przed scaleniem) stanowiła las i grunty leśne i jako taka powinna być wyłączona z postępowania scaleniowego. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że kwestia, czy dany grunt spełnia kryteria do wykonywania na nim racjonalnej gospodarki jest wiadomością specjalną, która wymaga zasięgnięcia opinii specjalisty. Zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 1 k.p.a. uzasadniano tym, że pieczątka w nagłówku kwestionowanej decyzji jest nieczytelna i nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy wydana została przez właściwy organ. W ocenie skarżącej nieczytelność pieczątki skutkować winna zobowiązaniem organu administracji do okazania oryginału decyzji. W skardze kasacyjnej zarzucono, że poza uwagą Sądu, pozostała kwestia związana z nie przedstawieniem przez organ upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję. Nie przeprowadzono wnioskowania, czy zachodziły okoliczności wynikające z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów i konieczność zasięgnięcia pomocy specjalisty, który wydałby opinię, czy zwężenia i wydłużenie gruntów poscaleniowych było nadmierne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania L. S. wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, powołując się na obie podstawy określone w art.174 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak również naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.1 i 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów zauważyć należy, że sposób zredagowania tego zarzutu polega na przytoczeniu części wywodów Sądu I instancji, które jednak powinny być odczytane w kontekście całej wypowiedzi Sądu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji rozważając zarzuty zastosowania niewłaściwego trybu postępowania ( scalenia gruntów zamiast wymiany) stwierdził, że okoliczność, iż w art.2 wskazanej ustawy przewidziano możliwość wymiany gruntów dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej nie wykluczała możliwości zastosowania instytucji scalenia w odniesieniu do tych jednostek. I w tym znaczeniu Sąd wywiódł, że są to dwie niewykluczające się nawzajem instytucje. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, ze jeśli spełnione są przesłanki przedmiotowe, to niezależnie kto był właścicielem gruntów ( jednostka gospodarki uspołecznionej, czy rolnik indywidualny) nie było przeszkód do przeprowadzenia scalenia, ale też organ nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania wymiennego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika nieprawidłowe odczytanie przez stronę skarżącą stanowiska Sądu I instancji, skoro wywiodła ona, że jeśli postępowanie dotyczy jednostki gospodarki uspołecznionej, to można dokonać wyboru między scaleniem a wymianą. Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że dokonanie wyboru między scaleniem a wymianą zależy od zaistnienia przesłanek przedmiotowych. Stanowisko Sądu I instancji jest słuszne. W toku całego postępowania strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia zarzucała, że decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa ( art.1 i art.2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), gdyż przeprowadzono postępowanie w trybie scaleniowym zamiast wymiennym. Wymaga zatem przypomnienia, jakie były cele obu trybów komasacji gruntów oraz ich odrębności. Zarówno scalenie gruntów, jak i ich wymiana miały służyć " polepszeniu warunków dla przyśpieszenia rozwoju produkcji rolnej", zaś jednostki gospodarki uspołecznionej mogły być uczestnikiem tak postępowania dotyczącego wymiany gruntów ( art. 2 wskazanej ustawy), jak też postępowania scaleniowego, co wynika z art. 4 i art.6 ust.6 ustawy. Jest natomiast oczywiste, że między scaleniem i wymianą gruntów zachodziły różnice co do celu, zakresu i sposobu procedowania. Scalenie służyło usuwaniu rozdrobnienia gruntów oraz likwidacji działek nadmiernie zwężonych lub wydłużonych a także tworzących enklawy lub półenklawy. Natomiast wymiana gruntów służyła racjonalnemu ukształtowaniu gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej, zarówno państwowych, jak i spółdzielczych, przez zmianę położenia tych gruntów w drodze wymiany na grunty indywidualnych gospodarstw rolnych. Postępowanie scaleniowe obejmowało zawsze większą ilość uczestników ( co najmniej grunty jednego obrębu ewidencyjnego), sięgającą nawet kilkuset osób, podczas gdy postępowanie wymienne mogło ograniczyć się tylko do jednej jednostki gospodarki uspołecznionej i jednego rolnika. Ponadto w postępowaniu wymiennym warunkiem objęcia wymianą gruntu zabudowanego, był taki stan zabudowania na gruncie należącym do jednostki gospodarki uspołecznionej, który nadawał się do użytkowania. W postępowaniu scaleniowym grunt zabudowany mógł być objęty scaleniem, ale wyłącznie za zgodą właściciela lub samoistnego posiadacza. W postępowaniu wymiennym nie dochodziło do zmiany granic, tak jak to miało miejsce w postępowaniu scaleniowym. Odrębności dotyczyły także sposobu procedowania (art.6 ust. 7, art.12 ust. 5 wskazanej na wstępie ustawy). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że istniały przesłanki przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Z akt sprawy wynika, że postępowanie scaleniowe obejmowało duży obszar gruntów [...] ha położonych na terenie trzech wsi, umożliwiało likwidację niekorzystnego rozłogu – szachownicy gruntów przez zmianę granic dotychczasowych działek i wydzielenie dróg dojazdowych. Cechą postępowania scaleniowego jest też i to, że w jego wyniku następuje polepszenie struktury gospodarstw rolnych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu nadzoru z [...] lipca 2010 r. i znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego M. M. wydzielono grunty o powierzchni większej o [...] ha i wartości porównawczej większej o 0,55 jednostek szacunkowych w stosunku do powierzchni i wartości porównawczej należących do niej gruntów przed scaleniem, wydzielono drogę dojazdową, ponadto działki nie są już podzielone rowem melioracyjnym, a zatem warunki gospodarowania uległy polepszeniu. W tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.1 i 2 ustawy jest chybiony. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art.22 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów polegający, według skarżącej, na zastosowaniu tej ustawy do gruntów leśnych. Należy zwrócić uwagę, że w art.22 ust.2 wskazanej ustawy zawarta została delegacja dla Ministra Rolnictwa, który w porozumieniu z Ministrem Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego określi szczególne przypadki, w których postępowaniem scaleniowym będą mogły być objęte również drobne areały lasów i gruntów leśnych, położonych wśród gruntów poddawanych scaleniu. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Rolnictwa wydał zarządzenie z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie obejmowania lasów i gruntów leśnych postępowaniem scaleniowym lub wymiennym na zasadach i w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ( M.P.1968 r., Nr 14, poz. 96). W świetle §1 zarządzenia lasy i grunty leśne położone wśród innych gruntów poddawanych scaleniu na zasadach i w trybie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów mogły być jednocześnie z tymi gruntami objęte postępowaniem scaleniowym, jeżeli poszczególne obszary takich lasów i gruntów leśnych nie przekraczały 10 ha zwartej powierzchni. Warto podkreślić, że mocą art.25 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r. został uchylony dekret z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów ( Dz.U. z 1962 r., Nr 46. poz. 226) z tym, że do scalania, a także wymiany lasów i gruntów leśnych o powierzchni przekraczającej 10 ha miały nadal zastosowanie przepisy dekretu z 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Wniosek taki wynika z treści art.25 pkt 4 w zw. z art.22 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zarzut naruszenia art. 22 ustawy z 1968 r. uzasadniono w skardze kasacyjnej okolicznością, że działka nr [...] przed scaleniem stanowiła las. Okoliczność ta nie była podnoszona w postępowaniu przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ani przed Sądem I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy działka nr [...] miała powierzchnię wynoszącą [...] ha (rejestr szacunku porównawczego gruntów wsi T. z dnia 14 sierpnia 1979 r.- tom 1 i tom 4) i dlatego nawet przy założeniu, ze stanowiła las czy grunt leśny nie było przeszkód z uwagi na małą jej powierzchnię do objęcia jej postępowaniem scaleniowym. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art.22 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Powołany w skardze kasacyjnej art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest normą o charakterze ustrojowym, który określa funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu stanowiłby uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem. Takiego zarzutu zaskarżonemu wyrokowi nie można jednak postawić. Spośród podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów uchybienia przepisom postępowania najdalej idącym jest zarzut naruszenia art.134 §1 p.p.s.a., art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 §1 pkt 1 k.p.a. dotyczący przyjęcia, że kwestionowana decyzja z [...] września 1979 r. została wydana przez osobę upoważnioną, w sytuacji, gdy pieczątka nie pozwala na identyfikację organu wydającego decyzję a w aktach sprawy brakuje upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia Prezydenta W.. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisem – art.99 §1 k.p.a., jednym z istotnych elementów decyzji jest oznaczenie organu administracji państwowej, który wydał daną decyzję oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w imieniu Prezydenta W., co wynika z okrągłej pieczęci. W nagłówku decyzji znajduje się pieczątka Urzędu Miasta W. Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu. Decyzja została podpisana przez działającego z upoważnienia Prezydenta W. Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu, co znalazło też wyraz w pieczęci " z up. Prezydenta Miasta". Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób dostateczny identyfikuje organ, który wydał kwestionowaną decyzję i który był umocowany do jej wydania w świetle przepisów wówczas obowiązujących. Postawiony zaskarżonemu wyrokowi zarzut wydania decyzji przez niewłaściwy organ wymaga przypomnienia regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, określających organy orzekające w sprawach scalenia gruntów. Według pierwotnej wersji ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. Nr 3, poz.13) organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego było prezydium powiatowej rady narodowej. Stan ten uległ zmianie w związku z reformą administracyjną kraju, która została przeprowadzona w 1975 r. Zgodnie z ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych ( Dz.U. Nr 16, poz. 91 ze zm.) zniesione zostały powiaty, a jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy i miasta oraz dzielnice większych miast, natomiast jednostkami podziału terytorialnego stopnia wojewódzkiego były województwa oraz miasto stołeczne Warszawa, miasto Kraków, miasto Łódź i miasto Wrocław. Utworzone zostało województwo stołeczne warszawskie ( art.1 ust.2 i 3 oraz art.2 ust.1 pkt 1 wymienionej ustawy). Dokonano również zmiany ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych ( Dz.U. 1975, Nr 26, poz. 139 ze zm.). Według art.49 ust.1 i 2 tej ustawy terenowym organem administracji państwowej był w województwie stołecznym i miejskim prezydent miasta, mający status terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Jak z kolei wynika z treści art.57 ust. 2 wymienionej ustawy o radach narodowych decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydawane przez wojewodę oraz przez prezydentów miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi są ostateczne. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie ( Dz.U. Nr 17, poz. 94 ze zm.) do wojewodów, a odpowiednio w odniesieniu do miasta stołecznego Warszawy do prezydenta miasta przeniesione zostały dotychczasowe zadania i uprawnienia naczelników powiatów wynikające z ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów: wydawanie decyzji o podjęciu postępowania scaleniowego, przeprowadzenie tego postępowania oraz wydawanie decyzji o zatwierdzaniu projektu scalenia ( §2 pkt 6 rozporządzenia). Wobec powyższych regulacji prawnych właściwość organu, który wydał kwestionowaną decyzję nie może nasuwać wątpliwości. Wprawdzie na pieczęci określającej osobę, która działała w upoważnieniu Prezydenta są pewne trudności z odczytaniem nazwiska, lecz można dokonać identyfikacji organu, gdyż wskazane zostało stanowisko – Dyrektor Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu. Pieczęć wskazuje też w sposób wyraźny, że działał on z upoważnienia Prezydenta Miasta. Powyższe pozostaje w zgodzie, z tym, że wojewodowie, prezydenci miast oraz naczelnicy miast i dzielnic mogli upoważnić kierowników i innych pracowników podległych im urzędów do załatwiana określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. Wynika to bezpośrednio z treści art.61 ust.2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych ( Dz.U. tj. 1975, Nr 26, poz.139 ze zm.). W tym stanie rzeczy nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art.156§1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 134§1 i art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania - art.7 , 77 §1 i 3 k.p.a. w skardze kasacyjnej uzasadniano nieprzeprowadzeniem wyczerpującego postępowania dowodowego nie powołaniem biegłego na okoliczność, czy wartość gruntów przydzielonych wskutek scalenia była porównywalna do gruntów przysługujących przed scaleniem. Trzeba zatem wskazać, że w aktach administracyjnych zostało przedstawione stosowne wyliczenie, jak również Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wymaga podkreślenia, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, co przy uzasadnianiu zarzutów skargi kasacyjnej uszło uwadze jej autora. Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art.20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i dlatego zarzut nierozpatrzenia tej kwestii jest chybiony. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 p.p.s.a, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazane w tym przepisie. Wymiary działek przydzielonych M.M. w wyniku scalenia Sąd I instancji przedstawił w opisie stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.