IV SA/Wa 1393/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego - oddala skargę - IV SA/Wa 1393/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. M. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] orzekającej o zobowiązaniu do sporządzenia przeglądu ekologicznego dla punktu skupu złomu, prowadzonego przy ul. [...] w R. i ustalającej obowiązek przedłożenia tego przeglądu w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji - uchyliło zapis w decyzji organu I instancji co do podmiotu zobowiązanego do sporządzenia przeglądu i orzekło o obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego przez M. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. M. L., w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO orzekało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 237 i art. 241 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta [...] zobowiązał M. M. L. do sporządzenia przeglądu ekologicznego w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż działalność M. L. w zakresie skupu złomu metali nieżelaznych prowadzona jest na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości R. Działalność ta polega na przyjmowaniu, sortowaniu i magazynowaniu odpadów na placu i pojemnikach oraz przekazywaniu do firm zewnętrznych. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od dnia [...] lutego 2001 r. uległo zmianie przeznaczenie terenu wymienionej działki, która obecnie stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z funkcją uzupełniająca zabudowy gospodarczej związanej z funkcją mieszkaniową. Plan dopuszcza dotychczasowe użytkowanie terenu do czasu realizacji zabudowy, o której mowa wyżej, z tym że w planie nie wskazano terminu, do którego dotychczasowa działalność może być prowadzona. Plan zakazuje lokalizacji m. in. placów składowych oraz usług i działalności, która powoduje wprowadzanie sprzętu ciężkiego. Podniesiono, że mieszkańcy osiedla [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008r. wskazali na uciążliwość działalności M. L. polegającą na generowaniu ogromnego hałasu, wibracje, zanieczyszczanie wodami opadowymi oraz na spaliny. Odwołanie od decyzji wniósł pełnomocnik zobowiązanego i wskazał, że niedaleka jest perspektywa przeniesienia tej działalności w inne miejsce. Nadto wskazano na wątpliwości co do legalności inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego, którego to mieszkańcy zwalczają działalność skupu złomu. Pismem uzupełniającym wskazano, że nałożenie obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego było bezpodstawne, gdyż w decyzji powinny być wskazane okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Rzeczą organu jest wykazanie, że osiągnięcie celu jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych. Nie można za podstawę do nałożenia takiego obowiązku uznać donosów okolicznych mieszkańców, którzy wprowadzili się na ten teren po rozpoczęciu działalności przez odwołującego się. Wskazano także wyroki sądów administracyjnych na potwierdzenie, że przegląd ekologiczny znajdzie zastosowanie gdy udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko niemożliwe jest innymi środkami dowodowymi. Rozważając sprawę Kolegium zważyło, co następuje. W pierwszej kolejności wskazało, że podmiotem, do którego może zostać skierowana decyzja administracyjna jest osoba fizyczna tj. M. L. prowadzący działalność gospodarczą, nie zaś firma pod którą ta działalność jest prowadzona. Stąd koniecznym było uchylenie w tej części decyzji i wskazanie jako podmiotu zobowiązanego do sporządzenia przeglądu ekologicznego M. L. Następnie przywołano treść art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), przy czym organ stwierdził, że działalność prowadzona przez skarżącego nie jest instalacją w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Jednakże stosownie do art. 241 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji, art. 237 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska właściwy organ może nałożyć obowiązek sporządzenia przeglądu w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Sporządzony raport wykaże, w jakim zakresie występuje negatywne oddziaływanie. Organ podnosi, że niewątpliwie występuje uciążliwość hałasu, nie zostało jednak dotychczas wykazane czy dopuszczalne normy poziomu hałasu są przekraczane. Możliwe byłoby przeprowadzenie postępowania uregulowanego w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, jednak mieszkańcy okolicznych budynków wskazali na jeszcze inne uciążliwości tj. wibracje, zanieczyszczenie wodami opadowymi, spalinami, co wymaga kompleksowego zbadania. Odnośnie powołanych przez odwołującego się wyroków, organ uznał, że starosta wyjaśnił, że sprawa wymaga kompleksowego zbadania. Na zakończenie Kolegium wskazało, że podnoszone zarzuty dotyczące zgodności z prawem inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego nie mogą być rozpoznane w tej sprawie. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł M. L. Podniósł, że żadna kontrola nie potwierdziła tego, co wskazali mieszkańcy. Odnośnie hałasu skarżący dołączył pismo Komendanta Powiatowego Policji, w którym stwierdzono, że hałasu nie stwierdzono. Nie potwierdziły się zarzuty co do budowy ogrodzenia, które w końcu uznano za zgodne z prawem. Co do zanieczyszczenia wodami opadowymi skarżący podnosi, że firma nie gromadzi niebezpiecznych odpadów. Skarżący podnosi dalej, że wzywał mieszkańców do przedłożenia badań geotechnicznych gruntów, na których powstało osiedle mieszkaniowe. Ponieważ nikt tych badań nie okazał, pozwolenia na budowę powinny być nieważne. Zrealizowane osiedle domów niedostosowane jest do właściwości gruntów, na których zostało posadowione. Stan budynków nie ma żadnego związku z prowadzoną działalnością przez skarżącego, lecz jest wynikiem rodzaju gruntu, który pracuje pod wpływem wysokości poziomu wody. Wnosi o zbadanie przez sąd legalności procesu inwestycyjnego przedmiotowego osiedla ponieważ zostało zbudowane bez wymaganych badań geologicznych, a ponadto skarżący nie wyraził na jego budowę zgody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego, Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Stosownie do art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Jeżeli natomiast możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji, art. 237, 239 pkt 2 i art. 240 stosuje się odpowiednio. Zasadnie organ przyjął, że skarżący jest podmiotem korzystającym ze środowiska (art.3 pkt 20) ustawy Prawo ochrony środowiska. Jako taki podmiot powołana ustawa uważa m. in. przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280). Skarżący prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą podlegającą wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej i jest przedsiębiorcą w rozumieniu powołanego aktu. Stąd też zasadnie organ II instancji uznał w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, że podmiotem zobowiązanym do sporządzenia przeglądu jest przedsiębiorca jakim jest osoba fizyczna wskazana z imienia i nazwiska, nie zaś firma pod którą prowadzi on działalność. Decyzja bowiem I instancji nakładała obowiązek na firmę, a zatem na nazwę pod którą przedsiębiorca prowadzi swoje przedsiębiorstwo. Decyzja w takim kształcie byłaby w konsekwencji niewykonalna.. Prowadzona działalność nie stanowi eksploatacji instalacji, zatem stosownie do art. 241 znajdzie odpowiednie zastosowanie art. 237 prawa ochrony środowiska. Jako oddziaływanie na środowisko powoływana ustawa definiuje również oddziaływanie na zdrowie ludzi (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo ochrony środowiska). Wskazany przepis wymaga jedynie, na co zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzenia okoliczności wskazujących na samą możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym wypadku głównie na zdrowie ludzi, ale oczywiście nie tylko. Konstrukcja przywołanego przepisu wskazuje, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ ochrony środowiska w zakresie swoistego luzu decyzyjnego może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, także wówczas, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. Nie jest konieczne do zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska, aby wystąpiły już jakiekolwiek negatywne skutki w środowisku. Przegląd ma przeciwdziałać powstaniu tych negatywnych skutków poprzez ustalenie działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko. Jak podkreślił organ w zaskarżonej decyzji dopiero sporządzony przegląd ma wykazać w jakim zakresie negatywne oddziaływanie występuje. Sporna działalność polega na gromadzeniu odpadów innych niż niebezpieczne (decyzja Burmistrza G. z dnia [...] lipca 2001r.) oraz wytwarzaniu odpadów niebezpiecznych (decyzja starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003r). W związku z tą działalnością odprowadzane są m.in. ścieki do ziemi, na które skarżący nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego, co wynika zarówno z protokołu inspekcji ochrony środowiska, jak również z ustaleń protokołu oględzin z dnia [...] września 2008r. Działalność generuje hałas, jak również odpady, co zostało potwierdzone we wspomnianym protokole oględzin. Wszystkie te oddziaływania zostały zgłoszone przez mieszkańców okolicznych budynków mieszkalnych. Wskutek bowiem uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany dotychczasowego przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako funkcji podstawowej działka, na której prowadzona jest przedmiotowa działalność znalazła się w strefie o innych niż dotąd preferencjach. Przy czym w ocenie osób zamieszkujących w pobliżu prowadzonej przez skarżącego działalności, co znalazło wyraz w licznej korespondencji kierowanej do organu, nie tyle konieczne jest nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, co w ogóle zaprzestanie tej działalności. W ocenie Sądu zasadnie organy przyjęły, iż stwierdzono okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Przy czym istota tej sytuacji polega na tym, że nie tyle nastąpiła eskalacja działań podmiotu korzystającego ze środowiska powodująca powstanie lub nasilenie tego negatywnego oddziaływania na środowisko, co środowisko uległo takim przekształceniom, oczywiście zgodnie z obowiązującymi przepisami, że pewne jego elementy, a dotyczy to głównie ludzi, mogą być przedmiotem ewentualnego negatywnego oddziaływania działalności skarżącego. Pojawiły się bowiem w bliskiej okolicy budynki mieszkaniowe, a teren stracił dotychczasowy usługowy charakter. Przy czym skarżący miał tego świadomość, bowiem prowadził rozmowy z gminą w kwestii przeniesienia działalności na inny teren. Należy podnieść, wbrew twierdzeniom skarżącego, że przepisy nie wymagają, aby zostało stwierdzone możliwe negatywne oddziaływanie na środowisko. Innymi słowy muszą zaistnieć przesłanki wskazujące, że mogły zostać np. naruszone normy dotyczące hałasu. Wystarczające jest jedynie stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. A takie okoliczności zostały stwierdzone, choćby w protokole oględzin nieruchomości, na której prowadzona jest działalność. Zobowiązanie do sporządzenia przeglądu nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem negatywnego oddziaływania na środowisko, jak również nie wywiera skutków dla samej działalności, poza finansowymi. Nie można uznać, że pismo Komendanta Powiatowego Policji stwierdzające brak hałasu stanowić może dowód na brak konieczności sporządzenia przeglądu ekologicznego. Otóż Policja nie jest organem właściwym do badania poziomu hałasu, a jej ewentualne kompetencje w tym przedmiocie ograniczają się do ścigania osób popełniających wykroczenie, w tym naruszających ciszę nocną. Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji powołując się na przepis art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, możliwe byłoby przeprowadzenie postępowania celem wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Byłoby to możliwe gdyby nadmierny hałas był jedynym czynnikiem oddziaływującym na środowisko, będącym skutkiem prowadzonej przez skarżącego działalności. Tymczasem oddziaływanie działalności na środowisko odbywa się zróżnicowanymi czynnikami, które muszą zostać zbadane kompleksowo i temu służy przegląd ekologiczny. Twierdzenia skargi, że firma nie gromadzi niebezpiecznych odpadów również nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003r. skarżący przedsiębiorca uzyskał możliwość wytwarzania odpadów niebezpiecznych. Jest zatem uprawniony do tego rodzaju działalności, a czyją prowadzi wykaże właśnie ów przegląd. Nie mogła być przedmiotem badania w niniejszej sprawie kwestia zgodności z prawem powstania inwestycji osiedla mieszkaniowego. Sąd administracyjny uprawniony jest, jak podniesiono na wstępie, do badania zgodności z prawem zaskarżonego do niego aktu administracyjnego. Władny był zatem dokonać obecnie takiej oceny odnośnie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego, bowiem skarżący wniósł na nią skargę. Natomiast decyzje dotyczące budowy osiedla mieszkaniowego nie zostały i nie mogły, z przyczyn proceduralnych, zaskarżone niniejszą skargą. Przysługiwał od nich odrębny tok zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.