II GSK 539/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska NSA Jan Bała Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1837/10 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. J. kwotę 1.235 (słownie: tysiąc dwieście trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1837/10, oddalił skargę P. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie polegające na prowadzeniu ukierunkowanych połowów dorsza (gadus morhua) w podobszarach 25-32 Morza Bałtyckiego wbrew zakazowi ustanowionemu przez Komisję Europejską (Komisję). Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. decyzją z [...] listopada 2009 r., nr [...], na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) dalej: "ustawa o rybołówstwie" i § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671) dalej: "rozporządzenie z 21 kwietnia 2005 r." nałożył na P. J., będącego armatorem statku rybackiego o długości całkowitej większej niż 10 m, karę pieniężną w kwocie 20.000 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Inspektor nałożył karę za wykonanie przez stronę, we wskazanych dniach września i października 2007 r., łącznie pięciu rejsów połowowych, podczas których złowiono dorsze w podobszarze 25 Morza Bałtyckiego. Fakt połowów dorsza potwierdziły karty dziennika połowowego statku rybackiego i dokumenty sprzedaży produktów rybnych. Inspektor stwierdził, że dokonując połowów strona naruszyła przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej (WPRUE), a konkretnie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. U. UE z 10 lipca 2007 r., L 180, s. 3) dalej: "rozporządzenie nr 804/2007", które weszło w życie 11 lipca 2007 r. i obowiązywało do 31 grudnia 2007 r. Art. 2 ustanowił m.in. zakaz połowu dorsza w podobszarach 25-32 Morza Bałtyckiego przez statki pływające pod banderą Polski. Nie budziło wątpliwości, że strona naruszyła wspominany zakaz, więc za to naruszenie prawa zasadnie nałożono na nią karę. Wysokość nałożonej kary miarkowano stosownie do okoliczności sprawy (m.in. strona po raz pierwszy dopuściła się naruszenia prawa w tym zakresie). Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2010 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i w oparciu o te same ustalenia stanu faktycznego sprawy, wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 100.000 zł. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że strona wykonała pięć rejsów połowowych, a przewidziana w rozporządzeniu kara w kwocie 20.000 zł dotyczy jednego naruszenia (rejsu), więc należało ją dostosować do liczby naruszeń (rejsów). Organ pierwszej instancji orzekł o pięciu naruszeniach – łącząc kilka spraw w jedną – zaś karę wymierzył za jedno z nich. W ocenie Ministra takie rozstrzygnięcie należało uchylić, ponieważ godziło w konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości, a także było niezgodne z interesem społecznym. Minister wyjaśnił, że rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Bałtyku przez polskie statki obowiązywało w Polsce bezpośrednio. Oznaczało to, że nawet w sytuacji, gdy strona posiadała specjalne zezwolenie połowowe i nie wyczerpała określonego w nim limitu połowowego na dorsza, to w świetle zakazu uprawnienie do połowów nie było prawnie skuteczne; nie mogło być wykonywane mimo niewygaszenia zezwolenia. Minister podał również, że zakaz połowów dorsza w Bałtyku przez polskie statki był podyktowany stwierdzonym przez Komisję wyczerpaniem i trzykrotnym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty limitu połowowego przyznanej Polsce na rok 2007. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie znalazło bezpośrednie zastosowanie rozporządzenie nr 804/2007, w którym ustanowiono m.in. zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Sąd wyjaśnił, że wprowadzenie zakazu wynikało z wyczerpania ogólnej kwoty limitu połowowego przyznanej Polsce na rok 2007 i trzykrotnego przekroczenia tego limitu przez polskie statki. Potwierdził to akapit 5 i 3 preambuły rozporządzenia. Podstawą prawną dla wprowadzenia przez Komisję zakazu połowów dorsza w Bałtyku przez polskie statki był art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE z 31 grudnia 2002 r. L 358, s. 59; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 4, t. 5, s. 460 ze zm.) dalej: rozporządzenie nr 2371/2002 uprawniający Komisję do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej w sytuacji, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Przytoczony przepis pozwalał Komisji na podjęcie takiego działania w oparciu o dostępne informacje. Sąd podkreślił, że nie można było skutecznie zakwestionować legalności rozporządzenia nr 804/2007 w oparciu o przeświadczenie, że Komisja wprowadzając zakaz połowów dorsza, nie miała dostatecznych informacji o faktycznym wykorzystaniu kwoty połowowej. Informacje te Komisja pozyskała w wyniku przeprowadzenia kontroli połowów dorsza w Bałtyku przez polskie statki. Ustalenia tych kontroli, niekorzystne dla Polski, bo wskazujące na wyczerpanie i przekroczenie przez polskie statki limitu połowowego dorsza, potwierdzono stosownymi raportami. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że indywidualna kwota połowowa dorsza określona w specjalnym zezwoleniu połowowym ściśle skorelowanym z licencją połowową musiała mieścić się w ogólnej kwocie połowowej przyznanej Polsce na dany rok. A zatem uprawnienie do połowów w ramach całej kwoty, przyznanej specjalnym indywidualnym zezwoleniem połowowym, wygasło automatycznie wraz z wyczerpaniem kwoty ogólnej. Nie było więc konieczności podejmowania rozstrzygnięcia o wygaśnięciu indywidualnego zezwolenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ drugiej instancji wydał wobec strony decyzję kasacyjną. W ocenie Sądu w tym przypadku zakaz reformationis in peius określony w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. nie miał zastosowania. Decyzję tę wydano w oparciu o prawidłowo wyłożone oraz zastosowane przepisy prawa procesowego i materialnego. P. J. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia z 21 kwietnia 2005 r. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję z [...] sierpnia 2010 r., pomimo iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję z [...] sierpnia 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona – względnie, z ostrożności procesowej formułując powyższy zarzut, w następujący sposób: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia przesądza erga omnes – w wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia z 21 kwietnia 2005 r. – o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia z 21 kwietnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów; 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D.-K., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka wraz z odpowiedzią udzieloną przez KE na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy jako, że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia nr 804/2007 a nie z oceną legalności decyzji z [...] sierpnia 2010 r. Niezależnie od powyższego, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję z [...] sierpnia 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminiowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszającego prawo. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję z [...] sierpnia 2010 r. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę nie kwestionował zakazu dokonywania połowów dorsza w Bałtyku przez polskie statki i wynikających z niego konsekwencji. Kwestionował natomiast podstawę wprowadzenia zakazu, czyli informacje Komisji, z których miałoby wynikać, że ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na rok 2007 została faktycznie wyczerpana i trzykrotnie przekroczona. Informacje te były nierzetelne i sprzeczne z prawdą. Wnoszący skargę kasacyjną wykazałby przez Sądem pierwszej instancji słuszność postawionej tezy, ale nie miał takiej możliwości, ponieważ Sąd oddalił wnioskowane dowody. Wnoszący skargę kasacyjną uważa, że nadane zarówno licencją połowową, jak i specjalnym zezwoleniem połowowym uprawnienie do połowu dorsza z zastrzeżeniem określonego tam limitu ma charakter prawa nabytego i nie może utracić mocy w związku z wprowadzeniem zakazu połowów tego gatunku ryby. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2011 r. wnoszący skargę kasacyjną zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma i uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej m.in. o argument, że ogólna kwota połowowa dorsza przyznana Polsce na rok 2007 nie została wyczerpana, ponieważ w roku 2007 statki pod polską banderą poławiały rybę tego gatunku w podobszarach 22-24 Morza Bałtyckiego zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna została uwzględniona. W pierwszej kolejności należy zważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ratyfikowana umowa międzynarodowa, którą opublikowano w Dzienniku Ustaw RP stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana. Taką umową jest Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), który wszedł w Polsce w życie z dniem 1 maja 2004 r. Z art. 249 Traktatu wynika, że Parlament Europejski wspólnie z Radą oraz Rada i Komisja uchwalają m.in. rozporządzenia. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W dniu 9 lipca 2007 r. Komisja wydała rozporządzenie nr 804/2007. Podstawą prawną rozporządzenia nr 804/2007 poza Traktatem był art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 i art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 z 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE z 20 października 1993 r. L 261, s. 1 ze zm., Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 4, t. 2, s. 70), dalej: "rozporządzenie nr 2847/93". Z tych dwóch przepisów rozpatrywanych łącznie wynika, że Komisja w sytuacji, gdy została wyczerpana przyznana państwu członkowskiemu kwota połowowa, mogła – na podstawie dostępnych sobie informacji – natychmiast zatrzymać działalność połowową i jednocześnie wskazać termin, od którego kwota ta została wyczerpana. W art. 3 rozporządzenia nr 804/2007 ten termin (okres) ustalono od 11 lipca do 31 grudnia 2007 r. W tym okresie obowiązywał wprowadzony art. 2 rozporządzenia zakaz połowów dorsza w podobszarach 25-32 Bałtyku przez statki pływające pod polską banderą. Obejmował on również zakaz przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada, a złowionych przez polskie statki. Ten zakaz miał realizować cel określony w art. 2 rozporządzenia nr 2371/2002. Stwierdzono w tym przepisie, że Wspólna Polityka Rybołówstwa ma na względzie taką eksploatację żywych zasobów wodnych, która zapewnia zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Cel Wspólnej Polityki Rybołówstwa polega na zapewnieniu zrównoważonego rozwoju w ochronie środowiska, co należy rozumieć jako ochronę zasobów wodnych przed wytrzebieniem (np. dorsza) i jednoczesne ich zachowanie dla przyszłych pokoleń, przy gospodarczym wykorzystywaniu. Te intencje i zamierzenia znajdują również oparcie w polskim prawie krajowym. Przepis art. 5 Konstytucji RP in fine stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) zawarto definicję zrównoważonego rozwoju. Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego, jak i przyszłych pokoleń. Ta pojemna definicja stanowi również dobrą podstawę prawną i zarazem aksjologiczną zakazu połów dorsza w podobszarach 25-32 Bałtyku przez polskie statki w roku 2007. Wnoszący skargę kasacyjną wyraził przekonanie, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy obowiązywanie w 2007 r. zakazu połowów dorsza przez polskie statki we wskazywanych podobszarach Morza Bałtyckiego, ponieważ zakaz został wprowadzony niezgodnie z prawem, z uwagi na faktyczne niewyczerpanie przyznanej Polsce kwoty limitu połowowego. Zdaniem skarżącego, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzi wnioskowane dowody, to okaże się, że polscy rybacy poławiający dorsza w podobszarach 25-32 Bałtyku w terminie od 11 lipca do 31 grudnia 2007 r. nie wyczerpali przyznanej im kwoty połowowej, zwłaszcza nie przekroczyli jej trzykrotnie. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny powinien odmówić zastosowania tego zakazu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nawet gdyby przyjąć, że zakaz połowów był prawnie skuteczny, to armator statku posiadał licencję połowową i specjalne zezwolenie połowowe, więc dopóty dopóki nie wyczerpał ustalonych tam indywidualnie limitów na dorsza albo pozwolenia mu nie cofnięto (względnie, wygaszono), zakaz go nie obowiązywał, bo wraz z udzieleniem licencji i zezwolenia nabył (jako uprawniony) bezwzględne prawo do połowów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że istotą kontroli kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. jest badanie zaskarżonego wyroku z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Granice tej kontroli wyznaczają każdorazowo zarzuty skargi kasacyjnej. W ramach zarzutów skargi kasacyjnej skarżący nie zakwestionował ocen Sądu pierwszej instancji co do ustaleń faktycznych, poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Ten więc stan faktyczny, przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, musi stanowić podstawę ocen formułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustalono, że P. J. – armator statku rybackiego o długości większej niż 10 m w pięciu rejsach połowowych we wrześniu i październiku 2007 r. złowił dorsze w podobszarze 25 Morza Bałtyckiego, za co nałożono nań karę pieniężną. Potwierdzeniem faktu połowów są wpisy do dziennika połowowego używanego przez armatora statku rybackiego i dokumenty sprzedaży produktów rybnych oraz pisma procesowe skarżącego (łącznie ze skargą kasacyjną), w których nie podważał ustalonych faktów, kwestionując wyłącznie ich ocenę i skutki prawne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny obowiązywania zakazu określonego w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007 nie ma żadnego znaczenia kwestia istnienia faktycznych przesłanek jego wprowadzenia, a więc wykazanie czy przyznana polskim rybakom na 2007 rok ogólna kwota połowowa dorsza na podobszary 25-32 Morza Bałtyckiego została faktycznie wyczerpana czy przekroczona. Okoliczności te nie podlegają dowodzeniu, ponieważ zostały ustalone w przepisach prawa (m.in. pkt 3 i 5 preambuły cyt. rozporządzenia i jego art. 1). Nie można podważyć obowiązującego przepisu prawa albo odmówić jego zastosowania przeprowadzając dowód na to, że nie było podstaw faktycznych do jego ustanowienia. Jeżeli zatem Komisja pozyskała dane o wyczerpaniu przez polskich rybaków ustalonego wcześniej limitu połowowego i stwierdziła jednocześnie, że limit ten został przekroczony, to mogła w świetle art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 natychmiast zatrzymać połowy, co uczyniła wprowadzając rozporządzeniem nr 804/2007 bezwzględny zakaz połowów. Należy wyjaśnić, że materiał dowodowy proponowany przez wnoszącego skargę kasacyjną nie podważyłby zakazu, więc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. i wniosek o dopuszczenie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dowodów proponowanych przez skarżącego, nie mógł być uwzględniony. Zasadnie wobec tego Sąd pierwszej instancji przyjął, że wnioskowane przez skarżącego dowody zmierzały do zakwestionowania legalności rozporządzenia nr 804/2007, nie wiązały się zaś z oceną zgodności z prawem decyzji z [...] sierpnia 2010 r. nakładającej na armatora karę pieniężną. Dowodzenie niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. na podobszary 25-32 Morza Bałtyckiego stanowiące fundamentalne założenie skargi kasacyjnej nie mogło więc mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola legalności zaskarżonej decyzji i taką kontrolę sąd przeprowadził, nie zajmował się zaś podstawami wprowadzenia zakazu połowów dorsza w tych podobszarach Bałtyku przez polskie statki w 2007 roku. W ustawodawstwie krajowym istnieje podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie omawianego zakazu. Art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie stanowi, że kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega, w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z 21 kwietnia 2005 r., w którym w § 2 pkt 22 określił, że wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł – za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Abstrahując od prawidłowości delegacji ustawowej i możliwości jej wykonania, trzeba mieć na uwadze, że karę pieniężną zgodnie z ustawą nakłada się za naruszenie przepisów ustawowych i WPRUE. Istniały więc podstawy prawne do tego, aby w stwierdzonym stanie faktycznym organ nałożył na P. J. karę za naruszenie zakazu określonego w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał w swoim orzecznictwie, że uprawnienie nadane przez organ administracyjny zezwoleniem (licencją itp.) nie ma charakteru bezwzględnego i nie oznacza, że uprawniony z zezwolenia korzysta z tzw. prawa nabytego, w tym przypadku prawa nabytego do połowu dorsza w Bałtyku. Instytucja praw nabytych wyprowadzona w drodze wykładni z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) nie ma zastosowania do zezwoleń w obrocie gospodarczym. W szczególności nie ma zastosowania do specjalnej licencji połowowej i zezwolenia połowowego. Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, w razie wprowadzenia zakazu połowów limity w nich określone przestają obowiązywać (nie są w związku z tym bezwzględne). W przypadku wytrzebienia dorsza z Bałtyku nabyte na podstawie zezwolenia prawo do połowów dorsza w tym morzu traci rację bytu. Ograniczenie uprawnienia wynikającego z zezwolenia musi być jednak sankcjonowane stosownym przepisem prawa. Takim przepisem prawa był art. 2 rozporządzenia nr 804/2007 gwarantujący ochronę dorsza w Bałtyku przed nadmiernymi połowami dokonanymi przez polskich rybaków. Zaprezentowane rozważania prowadzą do konkluzji, że w omówionym wyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Niemniej postawiony w skardze kasacyjnej z "daleko idącej" ostrożności procesowej (w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu przez Sąd skargi w sytuacji, gdy organ administracji wydał decyzję ostateczną na niekorzyść strony odwołującej się (zakaz reformationis in peius), Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił. Zdaniem tegoż Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2010 r. dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius. Zaakceptowanie tego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji stanowi w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy przypomnieć, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 139 k.p.a. jest zakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Decyzja odwoławcza została wydana na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. według którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...). Sąd pierwszej instancji przyjął jednak, że ta decyzja ma charakter kasacyjny i w związku z tym organ odwoławczy nie był związany zakazem określonym w art. 139 k.p.a. Z treści decyzji wynika jednakże, że organ zmienił rozstrzygnięcia wydane w pierwszej instancji (podwyższył karę z 20.000 zł do 100.000 zł). W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych nie podnosi się wątpliwości co do tego, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter reformatoryjny. Decyzję reformatoryjną wydaną na podstawie tego przepisu trzeba wyraźnie odróżnić od decyzji kasacyjnej, o której mowa w § 2 art. 138 k.p.a. Decyzji, którą organ odwoławczy jedynie uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji błędnie więc ocenił charakter decyzji odwoławczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2010 r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku odwołana P. J. od decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z [...] września 2010 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzją odwoławczą podwyższono wysokość kary za połowy dorsza wbrew omawianemu zakazowi. W uzasadnieniu decyzji podwyższającej karę Minister powołał się na przepisy prawa materialnego, a konkretne § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar. Według Ministra § 2 pkt 22 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że karę w wysokości 20.000 zł wymierza się za każdy rejs połowowy. W sytuacji gdy strona wykonała pięć rejsów połowowych, łącznie należało wymierzyć karę w wysokości 100.000 zł. To ewidentne pogorszenie sytuacji prawnej odwołującego się, zdaniem organu nie naruszyło art. 139 k.p.a., ponieważ Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego nakładając karę 20.000 zł za pięć deliktów rażąco naruszył § 2 pkt 22 rozporządzenia. W istocie wymierzył karę tylko za jeden połów. W ocenie Ministra organ pierwszej instancji naruszył też interes społeczny, traktując stronę łagodniej niż innych naruszających zakaz połowów w takich samych okolicznościach faktycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organu pierwszej instancji wydana na podstawie przepisu § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar nie była dotknięta wadami określonymi w art. 139 k.p.a., uchylającymi zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Karę nałożono na podstawie § 2 pkt 22 wspomnianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. Przepis ten stanowi, że wysokość kar wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Karę nakłada się więc w tych granicach za "prowadzenie połowów", co wcale nie oznacza, jak tego chce Minister, że można ukarać karą 20.000 zł za każdy rejs połowowy. Interpretacji tego przypisu przyjętej przez organ pierwszej instancji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, ponieważ jest ona usprawiedliwiona na gruncie językowym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie oczywiste, wyraźne pogwałcenie określonego przepisu prawnego. Zdaniem NSA nie zachodzi w tej sprawie również druga, określona w art. 139 k.p.a. przesłanka uchylająca zakaz reformationis in peius (rażące naruszenie interesu społecznego). Nie sposób bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że w interesie społecznym (w interesie polskiego społeczeństwa) leży nakładanie na rybaków kar rażąco niewspółmiernych do wyrządzonych przez nich szkód materialnych i w rezultacie niszczących ich działalność gospodarczą. Niejako na marginesie trzeba podnieść, że istnieją podstawy do zakwestionowania legalności (zgodności z upoważnieniem ustawowym) przepisów omawianego rozporządzenia określającego wysokość kar pieniężnych. Na mocy art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie minister został upoważniony do określenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1 – 3 tego artykułu, zróżnicowane w zależności od rodzaju i społecznej szkodliwości. Ramy kompetencji prawotwórczych Ministra wyznaczają wyraźnie przepisy art. 63 ust. 1 – 3, w których ustawodawca nie wypowiada się w sprawie kary minimalnej za poszczególne naruszenia. Wprowadzenie więc kary minimalnej nie ma dostatecznej podstawy prawnej, nie mieści się w ogólnym upoważnieniu do określenia wysokości kar. Nie ulega wątpliwości, że ustanowienie kary minimalnej ogranicza w istotny sposób możliwość zrealizowania w procesie wymierzania kar sformułowanej w art. 63 ust. 4 ustawy dyrektywy różnicowania kar w zależności od rodzaju naruszenia i społecznej jego szkodliwości. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że również z tego powodu nie można podzielić oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że organ odwoławczy nie naruszył w tej sprawie prawa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.