II OSK 83/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1398/10 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną II OSK 83/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 października 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1398/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmawiającej wszczęcia na wniosek M. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej z funkcją biurowo-usługową i garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu, na działkach nr [...],[...],[...] i części działki nr [...], znajdujących się w obrębie [...]przy ul. P. w Warszawie i oznaczonymi literami A, B, C, C', K', K, L, L', A', A, - uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji podano, iż nieruchomość, której skarżący jest współwłaścicielem, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu bowiem sąsiaduje ona bezpośrednio z działką inwestora, na której zaprojektowano inwestycję, będąca przedmiotem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. Odwołujący się podnosił, iż przewidziany w projekcie zagospodarowania terenu plac zabaw oraz zaprojektowany najbliżej działki wnioskodawcy budynek, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki o nr ew. [...]. Zgodnie z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległość placów zabaw od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż znajdujący się przy granicy z działką o nr ew. 8 plac zabaw, wprowadza utrudnienia dla jej zagospodarowania w przyszłości, z uwagi na konieczność zachowania przez jej właściciela, przy projektowaniu ewentualnych inwestycji, większych odległości aniżeli przewidziane § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną co najmniej 4 m - w przypadku budynku zwróconego z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że mimo niewątpliwego przymiotu strony odwołującego się podmiotu, jako organ II instancji nie mógł na obecnym etapie postępowania rozpoznać merytorycznie wniosku M. B., gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. złożyła E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 §1 pkt 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu stanowiący przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 §1 pkt 4 Kpa, stanowi równocześnie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", którego ustalenie umożliwia udział podmiotu w charakterze strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, obejmuje także takie oddziaływanie obiektu na inną nieruchomość, które nie narusza żadnych konkretnych norm prawa materialnego, a jedynie może w przyszłości prowadzić do ograniczenia w korzystaniu z określonej nieruchomości; art. 157 § 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji dopuszczenie możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez podmiot nie będący stroną postępowania zakończonego tą decyzją; art. 138 §2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, podczas gdy uchylona decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego opartego na pełnym materiale dowodowym; art. 8 Kpa i sformułowanej w nim zasady zaufania obywateli do organów Państwa, polegające na nieuwzględnieniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, iż planowany przy granicy z działką o nr ew. 8 plac zabaw, wprowadza utrudnienia dla jej zagospodarowania w przyszłości, z uwagi na konieczność zachowania przez jej właściciela, przy projektowaniu ewentualnych inwestycji, większych odległości aniżeli przewidziane § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną co najmniej 4 m - w przypadku budynku zwróconego z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie – zdaniem Sądu I instancji - doszedł do wniosku, iż Wojewoda Mazowiecki nie dokonał w sposób pełny, tj. zgodny z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., oceny czy usytuowanie poszczególnych elementów spornego zamierzenia inwestycyjnego nie narusza prawa do swobodnej zabudowy działki nr ew. 8 w przyszłości. Tym samym skoro przymiot M. B., jako strony w niniejszej sprawie jest niewątpliwy, to zarzuty sformułowane w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jako że były bezzasadne. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wykazał, że jako organ II instancji nie mógł na obecnym etapie postępowania rozpoznać merytorycznie wniosku M. B., gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa wart. 15 Kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 § 1 pkt 4 Kpa polegające na tym, że Sad I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa nie uwzględnił skargi mimo, iż GINB rozpoznając odwołanie M. B. od decyzji Organu I instancji dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu, stanowiący przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, może stanowić równocześnie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy, pomiędzy tymi dwoma trybami nadzwyczajnymi weryfikacji decyzji ostatecznych obowiązuj zasada niekonkurencyjności; 2/ naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów Skarżącej, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się WSA do zarzutu naruszenia przez GINB art. 156 §1 pkt 2 Kpa wynikający z błędnego ustalenia - przyjęcia za GINB - stanu prawnego w sprawie, a co za tym idzie, nieprawidłowo sprawowaną kontrolę legalności działalności administracji publicznej mającą zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 138 §2 kpa polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa, nie uwzględnił skargi Skarżącej mimo, iż GINB rozpoznając odwołanie Wnioskodawcy od decyzji Organu I instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, podczas gdy uchylona decyzja Organu I instancji wydana została po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego, którego celem była weryfikacja żądania Wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową, nie może natomiast stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności z uwagi na niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, a zatem kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego, polega na ocenie zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, iż istotą sprawy niniejszej jest odmowa wszczęcia postępowania. W tym zakresie sprawa była rozpatrywana przez organy administracji, a następnie rozpoznana przez Sąd I instancji. Z tej przyczyny za nieskuteczne należy uznać wszelkie zarzuty odnoszące się do kwestii braku lub wystąpienia przesłanek wznowieniowych i nieważnościowych bo nie to jest przedmiotem sprawy. Kontrola prawidłowości uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki nieważnościowe następuje dopiero po wszczęciu postępowania zaś w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nie doszło zatem jeszcze w ogóle do wszczęcia takiego postępowania. Z tej też przyczyny nie mogło natomiast dojść do rozważenia i rozstrzygnięcia, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie, jak to zasadnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to stanowisko zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, jest ocena przez właściwy organ administracji publicznej, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji jest tym podmiotem, którego żądanie powinno doprowadzić do uruchomienia postępowania nieważnościowego. W sprawie nie jest sporne, iż nieruchomość inwestora objęta kwestionowaną decyzją sąsiaduje z nieruchomością należącą do podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje także potwierdzenie okoliczność, że inwestor uzyskał prawo do realizacji inwestycji, która może oddziaływać na nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z działką inwestora poprzez wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki tj. budowy placu zabaw i usytuowania wydzielonych miejsc postojowych. Już tylko ta okoliczność wskazuje, że zaskarżony wyrok akceptujący rozstrzygnięcie uchylające decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z tej przyczyny, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, gdyż nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu jest w pełni prawidłowy. W niniejszej sprawie oceniając przymiot strony /osoby mającej prawo do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestora/ niezbędnym było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego danego podmiotu stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania nieważnościowego na jego wniosek. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której podmiot sąsiadujący z działką inwestora wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazując na normy techniczno-budowlane wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej należało dokonać szczegółowej oceny możliwości wpływu kwestionowanej decyzji na teren należący do wnioskodawcy. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż istnieje możliwość przekroczenia oddziaływania danego obiektu poza granice nieruchomości inwestora stwierdzając, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, iż zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych konieczne jest ustalenie podmiotów mających prawo do uczestniczenia w danym postępowaniu, przy czym nie można wykluczyć, że ocena kręgu podmiotów będących stronami w zwykłym postępowaniu była wadliwa. W przedmiotowej sprawie, nie budzi wątpliwości, iż właściciel działki sąsiedniej, ze względu na to, iż planowana inwestycja może oddziaływać na jego nieruchomość powinien brać udział na każdym etapie postępowania, stosownie do konstytucyjnej zasady ochrony własności. W niniejszej sprawie, jak to zasadnie podkreśla się zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie była możliwa ocena wystapienia przesłanek nieważnościowych, należy to bowiem do kolejnego etapu postępowania, już po jego wszczęciu. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy na etap postępowania przed organem I instancji umożliwiając temu organowi przeprowadzenie postępowania nieważnościowego już w takim aspekcie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji /art. 156 § 1 Kpa/. Z powyższych względów za niezasadne należało uznać pozostałe, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wyczerpujące, a sam wyrok jest zgodny z prawem. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.