VII SA/Wa 1339/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia uchwały w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego postanawia odrzucić skargę Najwyższa Izba Kontroli, dalej zwana NIK, przeprowadziła w Urzędzie Miasta [...] kontrolę (nr [...]) w zakresie funkcjonowania spółek z udziałem Gminy [...]. Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (j.t. Dz.U. z 2007r, Nr 231, poz. 1701), dalej zw. ustawą o NIK, z czynności kontrolnych sporządzono protokół. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 stycznia 2010 r. przedstawiono wyniki kontroli wraz z ocenami. W dniu 8 lutego 2010 r. Prezydent Miasta [...] złożył zastrzeżenia do ww. ocen wskazując, że nie zgadza się z negatywną oceną przystąpienia Miasta [...] do spółki "[...]" S.A. Stwierdził, że w postępowaniu przed Komisją Odwoławczą NIK Delegatury we [...] nie uwzględniono zgłaszanych przez niego argumentów oraz nie przeprowadzono postępowania dowodowego we właściwym zakresie. Uchwałą z dnia \ marca 2010 r. Komisja Odwoławcza oddaliła powyższe zastrzeżenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] Prezes NIK zatwierdził ww. uchwałę. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta [...] i wnosząc o jego uchylenie zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, poprzez zaakceptowanie naruszenia prawa do sprawiedliwej procedury, w szczególności prawa do wysłuchania, a także naruszenie prawa do dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, uniemożliwienie usunięcia naruszenia prawa, które mogłoby mieć miejsce dzięki powołaniu Komisji Rozstrzygającej. W uzasadnieniu przedstawiono obszerną argumentację odnośnie naruszenia powołanych wyżej zasad. W kwestii możliwości zaskarżenia postanowienia Prezesa NIK do sądu administracyjnego w skardze wskazano, że chociaż ustawa o NIK nie przewiduje wprost procedur niezależnego rozstrzygania konfliktów między samodzielnymi prawnie jednostkami samorządu terytorialnego a NIK, to jednak Konstytucja w art. 165 ust. 2 gwarantuje sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono przy tym, że przedmiotem skargi jest działanie Wiceprezesa NIK, pozbawiające skarżącego możliwości rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń przez Komisję. Zdaniem skarżącego, w tym zakresie chodzi niewątpliwie o akt lub czynność "z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Zdaniem skarżącego, wydane postanowienie stanowi "inny akt" i zarazem "czynność z zakresu administracji publicznej", o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Stanowi ono jednostronne rozstrzygnięcie o charakterze władczym, w indywidualnej sprawie, dotyczące wynikającego z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o NIK uprawnienia kierownika jednostki kontrolowanej do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń i prawa do rozpatrzenia tych zastrzeżeń przez Komisję Rozstrzygającą. Dla celów postępowania administracyjnego oraz sądowej kontroli legalności "inne podmioty" oraz "inne organy państwowe", wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. zostały zrównane z organami administracji publicznej. Postanowienie Prezesa NIK rozstrzyga o prawach Gminy Miasta [...], i w tym sensie - w ocenie skarżącego - jest władczym aktem "z zakresu administracji publicznej", bo przekreśla możliwość dochodzenia swoich praw w toku postępowania instancyjnego. Na poparcie przedstawionego stanowiska szeroko powołano orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej podnosząc, że kognicja sądu administracyjnego nie dotyczy działalności kontrolnej NIK, gdyż stosunek prawny nawiązywany pomiędzy Izbą, a podmiotem kontrolowanym nie ma charakteru administracyjnego. Czynności kontrolne oraz sporządzane w toku kontroli dokumenty nie mają charakteru aktów, czy czynności z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę przedstawiono również stanowisko co do meritum, w razie nieuwzględnienia ww. argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z przepisami Konstytucji RP i ustawy o NIK Najwyższa Izba Kontroli jest oddzielnym, zależnym jedynie od Sejmu, organem państwowym, powołanym do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organem pełniącym obowiązki z zakresu administracji publicznej. Przez sprawowanie kontroli należy rozumieć funkcję państwową niezależną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzenie rozbieżności między stanem istniejącym i pożądanym znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli. Końcowym etapem kontroli jest natomiast wystąpienie pokontrolne, które zawiera uwagi i wnioski w sprawie sposobu usunięcia nieprawidłowości. NIK nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, co niewątpliwie cechuje podmioty sprawujące obowiązki z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu należy przypomnieć, że orzeczenie administracyjne ma charakter władczy i określa sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata (jego prawa lub obowiązki) w indywidualnej sprawie. Takiego charakteru z pewnością nie można przypisać wystąpieniu pokontrolnemu, uchwale Komisji Odwoławczej NIK ani skarżonemu w niniejszej sprawie postanowieniu Prezesa NIK, zatwierdzającemu taką uchwałę, gdyż wszystkie z wyżej wymienionych czynności mają na celu jedynie wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki co do sposobu ich usunięcia, a nie kształtowanie praw i obowiązków jednostek kontrolowanych. Postanowienie Prezesa NIK, zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej NIK, którego kontroli przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym domagał się Prezydent miasta [...], nie jest zatem postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, wymienionym w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Należy również wskazać, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, postanowienie Prezesa NIK nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem działania kontrolne NIK w ogóle nie stanowią działań administracji publicznej, to nie mogą one podlegać kontroli sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, na podstawie 58 §1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, gdyż w niniejszej sprawie droga sądowa nie jest dopuszczalna.