II OSK 1721/11

Dnia 17 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 781/10 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, 2) zasądza na rzecz A. D. od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 781/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku prawomocną decyzją z [...] lutego 2003r. nakazał skarżącemu rozbiórkę części obiektu budowlanego odbudowanego po pożarze bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działek nr [...] i [...] położonych w P., za wyjątkiem trzech stykających się z tą częścią ścian, nie spalonych, oddzielających pozostałe części obiektu budowlanego i bez fundamentu, na którym odbudowano spaloną część budynku. Wobec niewykonania tego obowiązku organ pierwszej instancji przesłał skarżącemu upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, doręczone 10 marca 2003r., po czym, doręczony został skarżącemu 21 lutego 2006r., tytuł wykonawczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] lipca 2010r. wydanym na podstawie art. 20 §1 pkt 4 , art. 119, art. 121 §1, §2, §4 i §5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 roku o postepowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. 2012 poz. 1015 z późn. zmianami ), wobec niewykonania przez skarżącego nałożonego decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] lutego 2003r. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nałożył na A. D. grzywnę w wysokości 42 303,47 zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki. Jednocześnie wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie niezwłocznym informując iż, w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość nałożonej grzywny ustalił na podstawie art. 121 §1, §2, §4, i §5 powołanej w podstawie postanowienia ustawy, mnożąc powierzchnię zabudowy budynku, to jest 48,38 m² przez 1/5 ceny m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, określoną na kwotę 4 372,00 zł, ogłoszoną w komunikacie prezesa GUS w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za pierwszy kwartał 2010 roku oraz podkreślił, że skarżący uniknie konieczności zapłaty grzywny, jeśli wykona obowiązek rozbiórki. Organ wskazał, iż z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia związaną z możliwością jej umorzenia, w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego, kolejnego środka egzekucyjnego. Podkreślił nadto, iż organy nadzoru budowlanego winny dążyć do najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, nakładanie zaś grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektowne i niecelowe. Zobowiązany winien zaś wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie, a dalsze uchylanie się od obowiązku rozbiórki, zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest przestępstwem podlegającym rozpatrzeniu przez organy ścigania. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik skarżącego wskazał, że zostało ono wydane po 7 latach od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego; w tym czasie organ nie dokonał oględzin w celu oceny stanu obiektu budowlanego i ewentualnej konieczności jego rozbiórki. Ponadto organ doręczając zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinien zgodnie z art. 122 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji doręczyć także odpis tytułu wykonawczego, czego nie uczynił. W zażaleniu wskazano również, że organ nie określił terminu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, bowiem użyte w postanowieniu określenie "w terminie niezwłocznym" nie spełnia kryteriów z art. 122 §2 pkt 2 powołanej ustawy. Na koniec wskazano, że w nakazanym do rozbiórki obiekcie mieszka kobieta z sześciorgiem dzieci, która nie dysponuje żadnym innym lokalem, do którego mogłaby się przeprowadzić. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prawidłowo obliczył wysokość grzywny oraz wskazał, że zobowiązanemu, wbrew jego twierdzeniom doręczono tytuł wykonawczy w dniu 21 lutego 2006r. Odpowiadając na dalsze zarzuty zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji określił termin przez wezwanie zobowiązanego do niezwłocznego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik skarżącego zarzucił Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Gdańsku brak określenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, bowiem użyte w postanowieniu określenie "w terminie niezwłocznym" nie spełnia kryteriów z art. 122 §2 pkt 2 w zw. z art. 17 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto lakoniczność uzasadnienia i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, a także błędną i całkowicie dowolną ocenę materiału dowodowego, niedokonanie oględzin ani żadnego innego dowodu mającego na celu stwierdzenie aktualnego stanu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce i stwierdzenie, czy dokonanie rozbiórki nadal jest konieczne, co stanowi w ocenie skarżącego naruszenie art. 7 ,8 ,77 §1, 80, oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Zarzucono organowi również nieodniesienie się do zarzutu i nie wzięcie pod rozwagę faktu, że w nakazanym do rozbiórki obiekcie mieszka kobieta z sześciorgiem dzieci, która nie dysponuje żadnym innym lokalem, do którego mogłaby się przeprowadzić, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W konkluzji skargi pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 b. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 - zwanej dalej jako p.p.s.a. ), a z ostrożności procesowej o jego uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postepowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazując ponadto, że na rozstrzygnięcia postępowania egzekucyjnego nie ma wpływu fakt zamieszkiwania w przedmiotowym budynku samotnej kobiety z dziećmi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w motywach swego rozstrzygnięcia wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jego uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu podjęte przez organy administracji czynności egzekucyjne przeprowadzane były zgodnie z procedurami wymaganymi przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zastosowany przez organy administracji środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, naliczonej zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jest środkiem najbardziej adekwatnym i zarazem mało dla skarżącego dolegliwym, ponieważ w przypadku zrealizowania obowiązku rozbiórki będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego, grzywna będzie mogła być umorzona. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd wskazał, że użyte przez organ administracji w zaskarżonym postanowieniu określenie "niezwłocznie" spełnia zawarty w art. 122 §2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymóg określenia terminu wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Sens tego określenia jest bowiem powszechnie znany i zgodny z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN, według której "niezwłocznie" znaczy tyle co "w jak najkrótszym czasie". Dodatkową informacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wskazującą na termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, jest określony w postanowieniu termin uiszczenia nałożonej na skarżącego grzywny, na co organ wyznaczył 7 dni od dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia. W tym kontekście, biorąc pod uwagę treść art. 125 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, oczywiste jest, że przeciętny adresat tak sformułowanego postanowienia zrozumie, że intencją organu jest, aby zobowiązany wykonał obowiązek określony w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. W odpowiedzi na zarzut strony skarżącej, iż organ nie przeprowadził oględzin ani innego dowodu mającego na celu stwierdzenie aktualnego stanu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce i ocenę, czy dokonanie rozbiórki nadal jest konieczne. Sąd wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują takiej procedury, i to niezależnie od tego, jak długo postępowanie jest prowadzone. Przepisy ustawy nie dają również możliwości uzależniania sposobu procedowania od tego, kto aktualnie mieszka w obiekcie budowlanym objętym postępowaniem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok pierwszoinstancyjny w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez fakt, iż Sąd I instancji nie wykonał prawidłowo kontroli czynności organu i nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez ten organ przywołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy powinien był uwzględnić skargę z uwagi na fakt, że organ wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się rażącego naruszenia w/w przepisów k.p.a., w ten sposób, że uznał określenie terminu do wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku jako "niezwłocznego" za całkowicie jasny dla przeciętnego adresata, podczas gdy takie założenie dokonane przez organ jest całkowicie błędne z uwagi na ciążący na organie obowiązek w postaci należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stronie postępowania niedookreślonego terminu wykonania przez stronę obowiązku, którego to obowiązku organ nie wypełnił. Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 122 § 2 pkt 2 w zw. z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewskazanie terminu wykonania obowiązku zapłaty przez stronę skarżącą grzywny wynikającego z tytułu wykonawczego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem mając na uwadze treść przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 §1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie z uwagi na podnoszony zarzut naruszenia przepisu art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten określa, iż postanowienie o nałożeniu grzywny winno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Lektura postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010r., utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, nie pozostawia wątpliwości, iż akt ten nie zawiera określenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Organ administracji, dla określenia tegoż terminu nie wskazał konkretnej, wymiernej daty, lecz posłużył się określeniem "w terminie niezwłocznym". Taki sposób wyznaczenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, wbrew stanowisku organów administracji i Sądu I instancji nie czyni zadość warunkom postanowienia, o których mowa w przywołanym art. 122 § 2 pkt 2 w/w ustawy. Wprawdzie takie określenie terminu znaczy tyle co "bez zbędnej zwłoki", "w jak najkrótszym czasie", to nie wskazuje konkretnej daty wykonania określonego obowiązku. Niewątpliwie jest zatem określeniem nieostrym, budzącym uzasadnione wątpliwości i powodującym rozbieżności interpretacyjne. Taki sposób określenia terminu wykonania obowiązku uznać należy za niedopuszczalny, gdyż w istocie niweczy cel stosowania takiego środka egzekucyjnego i w konsekwencji w każdej sytuacji nakłada na organ egzekucyjny konieczność badania zachowania zobowiązanego do wykonania obowiązku, czy pozostaje on już w zwłoce czy też może nie. Intencją organu, który decyduje się na nałożenie tego rodzaju środka egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do dobrowolnego wykonania danego obowiązku, a takie podporządkowanie ze strony zobowiązanego będzie możliwe wyłącznie w jasno określonych ramach działania. Nie może dojść do sytuacji, w której zobowiązany domniemywa kiedy w istocie ma wywiązać się z danego zachowania i czy wykładnia określenia "niezwłocznie" będzie tożsama z tą dokonaną przez organ. Zobowiązany winien konkretnie wiedzieć po upływie jakiego terminu winien liczyć się z podjęciem przez organ egzekucyjny dalszych kroków prawnych. Sąd nie dopatrzył się natomiast, rozpoznając skargę kasacyjną takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołując się do przedstawionej wyżej argumentacji należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zarówno postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, jak i poprzedzające je postanowienie organu I Instancji, gdyż w postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy nie konwalidował wskazanej wady rozstrzygnięcia organu I instancji i z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 2 w/w ustawy, utrzymał je w mocy. Sąd I instancji natomiast z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. oddalił skargę, mimo wskazanego wyżej naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na zasądzona kwotę 1 000 zł składają się wpis od skargi – 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, wpis od zażalenia – 100 zł, opłata kancelaryjna – 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 400 zł za pierwszą instancję i 200 zł za postępowanie kasacyjne. Nadto wskazać trzeba, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego, zatem stosownie do § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu sądowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis od skargi winien wynieść 100 zł. Jak bowiem przewiduje § 2 pkt 1 w/w aktu wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym wynosi 100 zł, a nie jak ustalił to Sąd pierwszej instancji - 1 270 zł. W konsekwencji wpis od skargi kasacyjnej, stosownie do § 3 w/w rozporządzenia, winien wynieść 100 zł, a nie 635 zł, jaką to kwotę tytułem wpisu od skargi kasacyjnej pobrał Sąd pierwszej instancji. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązany będzie do rozważenia potrzeby wydania stosownego zarządzenia w oparciu o art. 225 p.p.s.a., dotyczącego zwrotu nadpłaconych wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, gdyż pobrane w tym zakresie koszty sądowe są wyższe od należnych.