II SA/Wr 144/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. i G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia[...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności ogrodzenia usytuowanego przy ul. [...] w Z. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] odmawiające wydania skarżącym zaświadczenia o zgodności usytuowanego na ich działce nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji wykonał zalecone w uprzednim postanowieniu odwoławczym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zaś swoje ustalenia oparł na opinii technicznej sporządzonej dla Burmistrza przez uprawnionego geodetę. Według tej opinii ogrodzenie w części położone jest na terenie drogi publicznej lokalnej [...] (działka nr [...] będąca własnością Gminy) oraz drogi wojewódzkiej nr [...] oznaczonej w planie miejscowym [...] (działka nr [...] będąca własnością Województwa D.). Według §7 ust. 5 planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej w Z. z 8.12.2004r. Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 363, poz. 4654 i z 14.06.2007r. Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 185, poz. 2390) dla terenów, dla których nie określono przebiegów linii zabudowy, obowiązują przepisy prawa powszechnego. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w pasie terenu przeznaczonego pod drogę mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi . W dacie uchwalenia planu prowadzone było przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania ogrodzenia o szerokości 50 cm. Skarżący byli bezskutecznie wzywani do przedstawienia dokumentów, na które się powołują gdy twierdzą, że ogrodzenie pozostaje w granicach ich działki. Ogrodzenie wybudowane w osi granic działek skarżących i innych podmiotów częściowo na terenie dróg publicznych, nie jest zgodne z planem miejscowym. Nie były uzasadnione zarzuty zawarte w zażaleniu, naruszenia art. 219 k.p.a. oraz art. 11, art. 31, art. 32 i art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr. 240, poz. 2027 ze zm.) poprzez zlecenie prac geodezyjnych pracownikowi Urzędu Miejskiego. Według skarżących postępowanie organu nadzoru budowlanego prowadzone jest od 1997r. i w jego wyniku ogrodzenie zostało doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Działka nr [...] została nabyta przez ich w 2002r. z przeznaczeniem na poprawę zagospodarowania działki nr [...] stanowiącej ich własność. Skarżący kwestionowali ponadto moc dowodową protokołu wznowienia znaków granicznych pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Według organu, oględziny i dokumentacja usytuowania ogrodzenia przez geodetę miejskiego sporządzona została przy udziale skarżącego. Data wznowienia znaków granicznych została podana w protokole prawidłowo. Wznowienie granic zostało wykonane przez niezależnego geodetę K. D. dla potrzeb wydania zaświadczenia, nie zaś postępowania rozgraniczeniowego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli zarzuty naruszenia art. 218 k.p.a. oraz art. 11, art. 31, art. 32 i art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rola uprawnionego geodety została pomniejszona, zaś wymagane dokumenty sporządził za nią pracownik Urzędu. W protokole wznowienia granic określono jego datę na 28 lipca 2008r., podczas gdy czynności wznowienia znaków –stabilizacji dokonano w dniach 21,22 i 28 lipca 2008r. Wyniki prac geodety zdają się być zmanipulowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W ocenie organu geodeta miejski opracował jako biegły opinię na podstawie art. 84§1 k.p.a. ., co nie nasuwa zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie stanowi dokument urzędowy (art. 76 k.p.a.), zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydawany na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Odmowa wydania zaświadczenia bądź wydania zaświadczenia o określonej treści, jednak niezgodnej z żądaniem podmiotu, nie stwarza przeszkody do ponownego żądania, zgodnego z aktualnym (uzupełniony, poprawionym czy zmienionym) stanem rzeczy, zatem nie mają one cechy ostateczności. Przepis art. 218§2 k.p.a. dopuszcza dopuszczenie przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego, ale jedynie "w koniecznym zakresie". Powinno to być więc postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł przeprowadzania dowodów, a przy tym nie tyle stwarzające dopiero te określone fakty, które mają zostać zaświadczone, lecz raczej wyjaśniające wątpliwości związane z już istniejącymi faktami. W nin. sprawie organ zakończył postępowanie odmową wydania o treści żądanej przez skarżących, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie podstaw faktycznych do wydania żądanego zaświadczenia. Skarżący trafnie wrócili uwagę na uchybienia procesowe organów w toku postępowania wyjaśniającego, związane z niedoprecyzowaniem charakteru czynności dowodowych i znaczenia procesowego uzyskanych dowodów, jednak w ocenie Sądu nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a ), zaś kontrolowane postanowienie należało uznać za zgodne z prawem, pomimo ponadto pewnych wad uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 107§3 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego było skarżącym potrzebne dla przedłożenia organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie legalizacyjne. Początkowo skarżący żądając wydania zaświadczenia, nie ujawnili tej potrzeby. Organ upoważniony do wydania zaświadczenia od początku (postanowienie z dnia 14.04.2008r.) argumentował, że w treści planu miejscowego, wbrew twierdzeniu skarżących, nie uwzględniono istnienia ich ogrodzenia, jako objętego postępowaniem nadzoru budowlanego, zaś samo ogrodzenie położone jest na działce nr [...] przeznaczonej pod drogę gminną. W zażaleniu na pierwsze postanowienie odmowne skarżący ogólnikowo powołali dla uzasadnienia zarzutów " analizy uzyskane od uprawnionych architektów i geodetów". Analiz tych nigdy nie przedstawili, pomimo dodatkowych wskazań lub zarządzeń organów (k. 59, k.65, k.85 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] skarżący zostali poinformowali o opracowaniu opinii technicznej, stanowiącej dokument opracowany na podstawie osobno przeprowadzonej przez uprawnionego geodetę czynności wznowienia granic. W dniu [...] skarżącemu doręczono odpis tej opinii technicznej. Opinii tej skarżący do chwili wydania postanowienia odmownego (dzień [...]) nie kwestionowali. Jak już wspomniano, podstawy do ustaleń niekorzystnych dla skarżących mają charakter niejasny, również z uwagi na zmienne twierdzenia organu na ten temat. Jest bezsporne, że niezależny, uprawniony geodeta K. D. sporządziła na podstawie art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego protokół wznowienia znaków graficznych dla działki nr [...], co dokonano przy udziale zainteresowanych stron, w tym skarżącego . W toku tej czynności uzupełniono stabilizację znaków granicznych, w tym trzy punkty zamarkowano farbą na elementach trwałego ogrodzenia z kostki granitowej, oraz sporządzono szkic przebiegu granic. Protokół zawiera pouczenie, że strony mogą wystąpić do Sądu o rozstrzygnięcie sprawy jeśli wyniknie spór co do położenia znaków granicznych. Z przytoczeń skarżących nie wynika, aby wystąpili na drogę sądową zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy. Oświadczenia stron dotyczące tego protokołu nie są do końca zrozumiałe. Jak wynika z materiału sprawy, w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego powinni być zainteresowani skarżący, skoro trwał spór co do przebiegu granic, zaś od sposobu ich ustalenia zależał wynik postępowania legalizacyjnego. Tymczasem skarżący nie kwestionują nawet samej treści wznowienia znaków granicznych, lecz podważają moc formalnych protokołu z uwagi na zawarte w nim wzmianki o datach poszczególnych czynności geodety. W tym zakresie protokół zawiera informacje, że pomiary i szkic zostały sporządzone w dniach [...], czynności z udziałem stron rozpoczęto w dniu [...]i zakończono w dniu [...] Nie wiadomo, dlaczego przedstawienie tych dat w omówionym protokole ma podważać jego moc dowodową. Zgodnie z art. 39 ustawy wznowienie znaków granicznych stanowi odrębną czynność przewidzianą w Prawie geodezyjnym i kartograficznym, zastępującą niejako postępowanie rozgraniczeniowe. Sporządzony z tej czynności protokół stanowi niewątpliwie dokument uzasadniający ustalenia faktyczne organu odnośnie przebiegu granic działek, w tym ich przebiegu wewnątrz obiektu budowlanego. Nie wiadomo tylko, dlaczego organ wzmiankuje, jakoby czynność wznowienia granic odbywała się poza postępowaniem uregulowanym powołaną ustawą, gdyż geodeta był powołanym przez organ biegłym, który sporządził następnie opinię biegłego, nie zaś protokół wznowienia znaków granicznych (o ile nawet tak ją nazwał). Organ pisze bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obecność geodety miejskiego i skarżącego przy czynności wznowienia znaków granicznych oznaczała przeprowadzenie oględzin działek stron z udziałem niezależnego geodety jako biegłego. Sporządzona zaś przez geodetę miejskiego tzw. opinia techniczna stanowiła opis wyników dowodu z oględzin. W odpowiedzi na skargę organ określa już rolę geodety miejskiego jako biegłego, pomijając przy tym, że jako pracownik urzędu podległego organowi wydającemu zaświadczenie powinien podlegać wyłączeniu. Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby o tych późniejszych interpretacjach stanowiska procesowego geodety oraz geodety miejskiego, mogły w datach wykonywania przez te osoby określonych czynności wiedzieć same te osoby oraz skarżący. W szczególności bowiem osoby te nie zostały powołane w sprawie w charakterze biegłych. Geodeta miejski sporządził w dniu [...] dokument p.n. "Opinia techniczna dla Burmistrza M. Z.". W aktach sprawy nie ma dowodu zawiadomienia skarżących o znaczeniu procesowym, dacie i miejscu dokonania czynności przez geodetę miejskiego, chociaż jest w nich zapowiedź takiego zawiadomienia ( pismo k.65 akt administracyjnych ). Dokument ten należy zgodnie z jego nazwą potraktować jako niewiążącą opinię sporządzoną przez pracownika dla organu, wyjaśniającą znaczenie dowodu z protokołu wznowienia znaków granicznych. Istotne w sprawie były właśnie nie interpretacje geodety miejskiego, lecz okoliczności faktyczne wynikające wprost z treści protokołu. Z protokołu tego wynikało niewątpliwie, że granice działek skarżących oraz działek stanowiących drogi publiczne przebiegają wewnątrz ogrodzenia, zatem ogrodzenie skarżących, położone jest w części na terenie przeznaczonym pod drogi. Budowa ogrodzenia na działkach przeznaczonych pod drogi publiczne niewątpliwe nie pozwala na uznanie jej za zgodną z planem miejscowym. Na marginesie można co najwyżej wyrazić wątpliwość, dlaczego skarżący domagają się wydania zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującym planem miejscowym, podczas gdy interesujące powinno być badanie tej zgodności ponadto z planem obowiązującym w dacie budowy ogrodzenia, ale oczywiście organ nie mógł pominąć treści żądania skarżących. W ustaleniach faktycznych organu i poczynionych ocenach prawnych został wskazany jako środek dowodowy m.in. protokół niezależnego geodety, z którego niezbicie wynikała sprzeczność usytuowania ogrodzenia skarżących z planem miejscowym. Ustalenie tego faktu i stanowiące jego konsekwencję rozstrzygnięcie nie mogło więc nasuwać zastrzeżeń, pomimo omówionych już wątpliwości procesowych. W konsekwencji, o ile nawet uznać, zasadność zarzutów skarżących przeciwko mocy dowodowej czynności geodety miejskiego, to jak wskazano na wstępie, nie uzasadniało to uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy uwzględnieniu wyjątkowego i ograniczonego charakteru postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzącym do wydania zaświadczenia, należy podkreślić rolę podmiotu żądającego zaświadczenia w toku czynności wyjaśniających. Skarżący nie przejawiali tymczasem żadnej aktywności w toku postępowania wyjaśniającego. Jak zaznaczono, w przypadku zmiany stanu faktycznego, będą mogli wystąpić o wydanie żądanego zaświadczenia. W nawiązaniu do części zarzutów skarżących wymaga jedynie wyjaśnienia, że w toku postępowania legalizacyjnego nie ma z reguły istotnego znaczenia kwestia przysługiwania sprawcy samowoli budowlanej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub przekroczenia granicy przy wznoszeniu obiektu budowlanego. Dlatego powołane przez skarżącego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego mające świadczyć o zgodności ogrodzenia z prawem, nie mogły dowodzić ani usytuowania ogrodzenia z prawem, nie mogły dowodzić ani usytuowania ogrodzenia w granicach działki skarżących, ani jego zgodności z planem miejscowym. Ogrodzenie nie dlatego jest niezgodne z planem miejscowym, że narusza granice, lecz dlatego, że sąsiednie działki, na które wkracza, nie są przeznaczone pod budowę ogrodzeń, lecz na drogi publiczne. Czynności ustalenia przebiegu granicy wewnątrz ogrodzenia skarżących dokonał uprawniony, niezależny od organu geodeta, zaś skarżący nie podjęli próby podważenia tego ustalenia Nie mogli zatem oczekiwać na wydanie im zaświadczenia o żądanej treści. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. , orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 2.07.09r.