IV SA/Wa 1259/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 1977 roku, Nr [...] Naczelnik Gminy T. przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne bez budynków o ogólnej powierzchni 6,19 ha położonego we wsi J. i M. stanowiącego własność T. M. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku H. Z. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1977 roku, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku H. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 roku. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zgodnie z aktami własności ziemi nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 roku M. M. (matka T. M.) na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) stała się z mocy samego prawa właścicielem działek nr [...] i [...] poz. rej. [...] o pow. 5,18 ha oraz działek nr [...], [...], [...] poz. rej. [...] w udziale po Vz o łącznej pow. 1,17 ha, położonych w J. Decyzją z dnia [...] stycznia 1977 roku, [...] Naczelnik Gminy T. orzekł o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego należącego do M. M. na własność Państwa. Ostateczną decyzję o przejęciu gospodarstwa Naczelnik Gminy w T. przesłał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. pismem z dnia 9 lutego 1977 roku wraz z wnioskiem o przyznanie renty. W oparciu o tę decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. decyzją z dnia [...] marca 1977 roku przyznał M. M. rentę od dnia 9 lutego 1977 roku. Ze znajdującego się w aktach pisma z dnia 23 kwietnia 1977 roku wynika ponadto, iż Urząd Wojewódzki w Z. przekazał do Urzędu Gminy w T. podanie Z. P. /córki M. M./ z prośbą o rozważenie możliwości zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1977 roku we własnym zakresie. W piśmie tym Z. P. informowała, iż jej matka M. M. zmarła 1 marca 1977 roku nie doczekawszy się renty 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1259/10 i wyrażała zainteresowanie przejęciem po niej gospodarstwa. W konsekwencji powyższego, Naczelnik Gminy T. uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 1977 roku [...] w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę od M. M., podając w uzasadnieniu, iż wymieniona zmarła nie otrzymawszy renty. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1977 roku Naczelnik Gminy T. decyzją [...] przejął z urzędu sporne niezabudowane gospodarstwo rolne o pow. 6,19 ha, stanowiące już wówczas własność T. M., nabytej na podstawie aktów własności ziemi, na własność Państwa w zamian za rentę. W następstwie tej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. przyznał na rzecz T. M., zaliczonej przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia do trzeciej grupy inwalidów – rentę za przekazane gospodarstwo rolne o pow. 6,19 ha od dnia 11 sierpnia 1977 roku. Podstawę materialno-prawną przedmiotowej decyzji stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), zgodnie z którym gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu. Przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, a tym samym Naczelnik Gminy T. miał prawne podstawy do wydania w dniu [...] lipca 1977 roku orzeczenia o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego i brak jest podstaw, że naruszało ono w sposób rażący przepisy prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. Z. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 77 §1 k.p.a. poprzez niezbadanie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy, 2. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że zaszły ku temu przesłanki, bowiem decyzja co do której wnoszono o stwierdzenie nieważności wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż oparto ją na jednym z dwóch sprzecznych dowodów nabycia prawa własności, przy czym przyznano walor prawdziwości dokumentowi pochodzącemu od tego samego organu, który wydał decyzję, co do której żądano stwierdzenia nieważności, 3. art. 1 ust. 2 oraz art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 roku - o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 roku Nr 27 poz. 250), gdyż organ założył, że dopuszczalne było powstanie dwóch decyzji 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1259/10 stwierdzających nabycie prawa własności opiewających na różne osoby, podczas gdy ustawa wyraźnie określała, że każdorazowo ocenia się stan faktyczny na dzień wejścia w życie ustawy, wobec czego nie jest możliwe wydawanie decyzji stwierdzających nabycie po śmierci uprawnionego na kolejne osoby. Dalsze przejścia własności winny nastąpić na zasadach wynikających z prawa cywilnego. Skarżąca podniosła, że organ pominął istotne kwestie natury faktycznej jak i prawnej. Zgodnie z treścią ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 roku Nr 27, poz. 250) organami właściwymi w zakresie wydawania aktów własności ziemi były właściwe organy prezydium powiatowej rady narodowej, względnie powiatowe komisje do spraw uwłaszczenia w I instancji oraz wojewódzkie komisje do spraw uwłaszczenia. Z kolei zgodnie z art. 1 tejże ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy, w samoistnym posiadaniu rolników stawały się z mocy prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli tę nieruchomość w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowny dział spadku (art. 1 ust 1). Ponadto, rolnicy którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadają nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stają się z mocy prawa właścicielami tych nieruchomości chociażby nie zachodziły warunki, o których mowa w art. 1 ust 1 ustawy; jeżeli jednak uzyskali posiadanie w złej wierze, nabycie własności następuje tylko wtedy, gdy posiadanie trwało co najmniej lat dziesięć. Powyższe potwierdzał art. 5 ustawy uszczegóławiając, kiedy nabycie jest nieodpłatne. Mając na uwadze powyższe, rolą organów administracji w postępowaniach uwłaszczeniowych było określenie spełnienia przez określone stany faktyczne przesłanek ustawowych na dzień wejścia w życie ustawy - to jest na dzień 4 listopada 1971 roku (w zw. z art. 21 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że skoro nabycie na podstawie w/w ustawy następowało z mocy prawa z dniem wejścia jej w życie, to niezależnie od przyjętej podstawy - akt własności ziemi mógł być wydany wyłącznie w stosunku do osób spełniających przesłanki ustawowe na tenże dzień. W przedmiotowej sprawie Urząd Powiatowy w H. wydał akty własności ziemi nr [...] oraz [...] z dnia [...] kwietnia 1975 roku wskazując 3 Sygn. akt IV SA/Wa 1259/10 jako nabywającą z mocy prawa M. M. co do działek nr [...] i [...] oraz nr [...], [...] i [...] w udziale po 1/2. Dokumenty te stanowiły wyłączny dowód nabycia własności przez M. M., czyli spełnienie przez nią przesłanek ustawowych na dzień wejścia w życie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Na skutek wejścia w życie ustawy z 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa zlikwidowano administrację szczebla powiatowego, a jej kompetencje w zakresie stwierdzania nabycia gospodarstw rolnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 roku przejął szczebel gminny - w przypadku niniejszej sprawy Naczelnik Gminy T. Tenże organ był wyłącznie właściwy do wydania decyzji w przedmiocie decyzji na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118). Przed tym też organem złożono wyżej powołane akty własności ziemi nr [...] oraz [...] celem przeprowadzenia postępowania o przekazanie gospodarstwa należącego do M. M. w zamian za rentę. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 1977 roku. Decyzja ta została uchylona z urzędu z uwagi na fakt, że M. M. zmarła przed otrzymaniem renty. Akty własności ziemi stanowiły wyłączny dowód nabycia własności na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 roku. Własność gospodarstwa rolnego zmarłej winna była wejść do masy spadkowej i być dziedziczona na regułach wynikających z prawa cywilnego. Mimo tego organ administracji - Naczelnik Gminy T., wyłącznie właściwy zarówno w sprawach wydawania aktów własności ziemi, jak i przejmowania za rentę gospodarstw rolnych na rzecz Państwa, wydał de facto, przeprowadzając po raz drugi postępowanie w tym samym przedmiocie, akty własności ziemi opatrzone tymi samymi numerami [...] oraz [...] wskazując, jako uprawnioną T. M. córkę zmarłej. Tego samego dnia, to jest 28 lipca 1977 roku, ten sam organ wydał również decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za rentę od T. M. Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że organ rażąco naruszył prawo, gdyż nie tylko sam stworzył dokument mający mieć walor dowodu w innym prowadzonym przez ten organ postępowaniu, ale przede wszystkim, mając wiedzę na podstawie poprzednio przeprowadzonego postępowania o istnieniu aktów własności ziemi wydanych na M. M., wydał deklaratoryjne decyzje 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1259/10 jakoby dwie osoby niezależnie od siebie nabyły własność tego samego gospodarstwa rolnego. Powyższe już z samego punktu widzenia logiki legislacyjnej nie znajduje poparcia, gdyż skoro ustawa z dnia 26 października 1971 roku mówiła o stwierdzaniu uprawnień osób posiadających na dzień wejścia w życie tej ustawy to niewątpliwie nie do pogodzenia byłoby samoistne posiadanie tego samego przedmiotu, przez różne osoby w tym samym dniu. Oczywiście nie wyklucza to współposiadania przez kilka osób jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem gdyby M. i T. M. współposiadały przedmiotowe gospodarstwo rolne, to obie winny być uprawnione z pierwszych aktów własności ziemi wydanych w roku 1975. Abstrahując od tych argumentów, zdaniem skarżącej, należy zauważyć, że T. M. była osobą ze stwierdzoną I grupą inwalidzką z uwagi na ogólny stan zdrowia, jest więc wykluczone aby wykonywała uprawnienia statuujące ją na równi z samoistnym posiadaczem. Wydanie aktów własności ziemi w roku 1975 co do M. M. zamykało kwestie uregulowania stanu prawnego nieruchomości rolnych i uniemożliwiało dalsze modyfikacje w sterze własnościowej przez organy administracji. Niewątpliwie więc Naczelnik Gminy T. rażąco naruszył prawo wydając akty własności ziemi na T. M., w szczególności w sytuacji, w której organ ten z urzędu wiedział z poprzedniego postępowania, że istnieją dowody nabycia własności na M. M., co uniemożliwia wydanie kolejnych aktów własności ziemi na kolejne osoby, co do tego samego przedmiotu. Co szczególnie istotne Naczelnik Gminy T. w konsekwencji naruszył rażąco prawo wydając decyzję z dnia [...] lipca 1977 roku, gdyż dysponując dowodami na okoliczność przysługiwania prawa własności gospodarstwa rolnego, bez żadnej podstawy wydał kolejne dowody, nadal im te same numery porządkowe co aktom wydanym na M. M., a następnie wydał decyzję bazując na stworzonych przez siebie aktach bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Niezrozumiałe jest w tej sytuacji, dlaczego tym dokumentom daje wiarę a nie tym stwierdzającym prawo własności M. M. Skoro określona osoba uzyskała akt własności ziemi, oznaczało to, że spełniła przesłanki ustawowe na dzień wejścia w życie ustawy. Sam akt stawał się podstawą wpisu w księdze wieczystej nieruchomości, jednakże dalszy obrót nieruchomością, w tym przejścia jej własności w przypadku zgonu uprawnionego, następowały na zasadach określonych 5 Sygn. akt IV SA/Wa 1259/10 w odpowiednich przepisach prawa cywilnego. Organy administracji nie mogły więc kilkakrotnie według swego uznania kształtować prawa własności decyzjami administracyjnymi, gdyż ich kompetencja ograniczała się do jednokrotnego ustalenia spełnienia przesłanek ustawowych na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Organ mógł więc, po śmierci M. M., przejąć gospodarstwo rolne do niej należące wyłącznie od osób, które nabyły spadek po M. M. Nie był natomiast uprawniony do tworzenia dowodów, które ukonstytuowałyby prawo własności innych osób według uznania organu i przejęcia gospodarstwa za rentę od tych osób. Wobec powyższego, skoro organ administracji wiedział lub powinien był wiedzieć o istnieniu dowodów prawa własności i regułach przejścia prawa własności na spadkobierców, to działanie polegające na wykorzystaniu kompetencji do stworzenia dowodu przydatnego w innym postępowaniu administracyjnym wbrew przepisom prawa materialnego i tym samym bez podstawy prawnej musi stanowić rażące naruszenie prawa i być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1977 roku, znak [...]. Abstrahując od powyższego, zdaniem skarżącej, już sam fakt wydania zarówno aktów własności ziemi na T. M. i decyzji o przejęciu od niej gospodarstwa rolnego za rentę tego samego dnia, tj. [...] lipca 1977 roku budzi wątpliwości co do podjęcia tej drugiej decyzji bez rażącego naruszenia prawa. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych kompetencje do orzekania w sprawie nabycia własności gospodarstw - rolnych z mocy prawa przekazano sądom powszechnym (art. 4 ustawy). Zastrzeżono jednak, że jeżeli po dniu wejścia w życie ustawy w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi (art. 7 § 4 ustawy). Dopiero z dniem wejścia w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 roku Nr 57 poz. 603) wprowadzono regułę, że do aktów własności ziemi nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Począwszy więc od dnia wejścia w życie powyższego 6 Sygn. akt IV SA/Wa 1259/10 art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 roku nie ma możliwości wzruszenia w administracyjnym trybie nadzwyczajnym decyzji wydanych w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wobec tego nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi nawet, jeżeli wydane zostały w wyniku rażącego naruszenia prawa lub bez podstawy prawnej. Niemniej jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy posiadanie przez organ administracji informacji o dwóch sprzecznych ostatecznych decyzjach - aktach własności ziemi samo w sobie stanowi rażące naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1977 roku, znak [...]. Wobec powyższego skarżona decyzja winna być uchylona, a organ winien orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] lipca 1977 r. [...] z uwagi na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz 156 §1 pkt 2 k.p.a. a także naruszenie art. 1 ust 2 oraz art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 roku - o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. 1z 971 roku Nr 27 poz. 250). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 i art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Zdaniem Sądu, istotą podniesionego w skardze zarzutu jest stwierdzenie, iż akty własności ziemi wydane na rzecz T. M. wydane zostały z naruszeniem prawa i fakt ten był wiadomy organowi administracji wydającemu decyzję o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Zarówno decyzja o przejęciu gospodarstwa jak i Akty Własności Ziemi wydane zostały w tym samym dniu. Posiadanie przez organy administracji wiadomości, iż istnieją dwa sprzeczne ze sobą Akty Własności Ziemi, zdaniem skarżącej, samo w sobie było rażącym naruszeniem prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1977 roku, Nr [...]. 7 Sygn. akt IV SA/Wa 1259/10 W ocenie Sądu, przytoczonego wyżej stanowiska nie można podzielić. Skarżąca, w istocie rzeczy, żąda od Sądu, by w ramach oceny zgodności z prawem decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę zakwestionował zgodność z prawem Aktów Własności Ziemi wydanych na rzecz T. M. Z kolei w następstwie oceny tej skarżąca domaga się, aby Sąd uznał, że nie są one skuteczne, nie obowiązują, bądź też, że nie powinny być brane pod uwagę przez organy administracji. W konsekwencji, skarżąca żąda od Sądu, aby uznał, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego naruszała prawo, gdyż dotyczyła gospodarstwa rolnego, które nie należało do T. M. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe zakwestionowanie prawidłowości Aktów Własności Ziemi wydanych na rzecz T. M. i w konsekwencji uznanie, że nie była ona w dacie wydania decyzji o przejściu gospodarstwa rolnego jego właścicielką. Byłoby to w istocie obejściem zakazu eliminowania z obrotu prawnego Aktów Własności Ziemi, wynikającego z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 roku, Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu w odniesieniu do decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 roku, sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. nr 1, poz. 5. LEX nr 39284) i z dnia 15 maja 2000 roku, sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. nr 4, poz. 110. LEX nr 40331) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw z art. 64 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 77 ust. 2, art. 77 ust. 1 oraz art. 78 Ustawy Zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny dokonując tej oceny uznał, że wynikający z tego przepisu zakaz ten jest zgodny z Konstytucją. Podsumowując, stwierdzić należy, iż nie jest możliwe zakwestionowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ramach oceny zgodności z prawem decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę, zgodności z prawem Aktów Własności 8 Sygn. akt IV SA/Wa 1259/10 Ziemi i pominięcie faktu ich wydania niezależnie od tego czy wydane one zostały zgodnie z prawem, czy też nie. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.