II OSK 86/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1434/10 w sprawie ze skargi B. P. i T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną II OSK 86 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. i T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r., którą odmówiono uchylenia decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w Trzciance decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) nakazał T. P. rozbiórkę w terminie do dnia 28 lutego 1994 r. budynku letniskowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Pilskiego z dnia [...] lutego 1994 r. Po wszczęciu na wniosek B. i T. P. postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Pilskiego z dnia [...] lutego 1994 r. W wyniku wniesionego przez B. i T. P. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że domek letniskowy na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dacie orzekania przez organ I instancji nakazu rozbiórki przedmiotowego domku teren, na którym znajduje się działka nr ew. [...] był objęty Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] gm. [...]- uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy Wieleń Nr XXVII/116/88 z dnia 19 maja 1988 r. Zgodnie z ustaleniami tego Planu działka nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem 6 RO- pow. 1,50 ha- "Teren istniejącej roli, który przewidywał wykorzystanie ogrodniczo- warzywnicze z dopuszczeniem prowadzenia gospodarki pszczelarskiej bez prawa zabudowy". W ocenie organu postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., w sytuacji spełnienia określonych w nim przesłanek ma charakter związany, tzn. brak luzu decyzyjnego umożliwiającego wzruszenie decyzji wydanej na jego podstawie. Stąd też stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i T. P., wnosząc o jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jak też zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7, art. 8, art. 12, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając powyższą skargę, wskazał na pogląd organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę (uchylenie decyzji) albowiem decyzja z dnia [...] grudnia 1993 r. to decyzja, w której występuje kolizja interesu strony z jednobrzmiącym, bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., co uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie. Sąd wskazał, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie rozstrzygnięć, mocą których strona "nabyła prawo". Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że organ, co do zasady uznał, iż sprawa może być rozpoznana w oparciu o art. 155 k.p.a., skoro badał inne przesłanki wymienione w tym przepisie, a których zaistnienie pozwala na zmianę ostatecznej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sytuacji nakazania rozbiórki obiektu, co do którego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, po stronie podmiotu, do którego skierowano decyzję rozbiórkową następuje jedynie powstanie obowiązków, a zatem zwiększenie pasywów. Takie przysporzenie nie mieści się w ocenie Sądu w pojęciu "nabycia prawa" w rozumieniu art. 154 i art. 155 k.p.a. Sąd podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1993 r. zostało wszczęte z urzędu i nikt oprócz inwestora nie brał w nim udziału. Decyzja ta, zatem nie przysporzyła majątku (aktywów) żadnemu podmiotowi, a co za tym idzie jest decyzją, która nie mieści się w dyspozycji art. 155 k.p.a. W tej sytuacji organ, który związany był żądaniem skarżących o zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., niezależnie od zaistnienia (lub braku) pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie zasadnie odmówił zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu. Niezależnie od powyższego, Sąd podzielił stanowisko organu, co do tego, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być przez organ zmieniona ani uchylona w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Wbrew, bowiem literalnemu brzmieniu tego przepisu zmianie lub uchyleniu w tym trybie nie może podlegać każda decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, lecz jedynie rozstrzygnięcie w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego tak z 1994 r., jak i z 1974 r. takiego waloru nie posiada. Sąd podzielił przy tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, co do tego, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone na gruncie postępowania w trybie art. 154 k.p.a., jednakże biorąc pod uwagę treść tego przepisu ma on w pełni zastosowanie również przy żądaniu takiej zmiany w oparciu o art. 155 k.p.a. Rację ma, zatem organ, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem Prawa budowlanego. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności z art. 6 k.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji wskazał, iż mimo, że nie podzielił wszystkich argumentów organu to uznał, że decyzja odmawiająca zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 1994 r., jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1993r., nie narusza prawa. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a nadto stwierdził, że nie dostrzegł też takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i T. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w kontekście ustalonego stanu faktycznego poprzez naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Wskazując na powyższy zarzut kasacji, skarżący wnieśli na podstawie art. 185 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, względnie na podstawie art. 188 tej ustawy o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawionej podstawy kasacji skarżący wskazali, że wniosek w przedmiotowej sprawie nie zostałby złożony, gdyby nie zaistniały następujące okoliczności: - wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] gm. [...], Burmistrz Gminy Wieleń wydał na wniosek skarżących w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję o warunkach zabudowy dla budynku letniskowego (fizycznie istniejący budynek jest w pełni zgodny z udzielonymi warunkami zabudowy), który może być posadowiony na nieruchomości oznaczonej działką nr [...] we wsi [...] stanowiącej własność T. i B. P., - nie istnieje w polskim prawie faktyczna procedura legalizacyjna, która by pozwalała na legalizację obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z prawem w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. i w odniesieniu, do których to obiektów została orzeczona decyzja o rozbiórce takiego obiektu, lecz decyzja taka nie zostałaby wykonana. Jak podkreślili skarżący, żaden przepis szczególny nie stwierdza, że w odniesieniu do wadliwych decyzji wydanych w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wyłączone jest stosowanie procedury określonej w normie art. 155 k.p.a., chociaż za takim stanowiskiem przemawia wykładnia gramatyczna tego przepisu, jak i celowościowa. Nadto skarżący stwierdzili, iż B. P. nie brała w sprawie udziału ani nie była do niej adresowana decyzja rozbiórkowa, zaś Sąd pierwszej instancji pominął realną wadliwość decyzji wydanej przez Wojewodę. Zdaniem autora wniesionej kasacji "istnieją wszelkie możliwości prawne do wznowienia postępowania w sprawie zaskarżonej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i tym samym musi podlegać oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Mając na uwadze powyższe uwagi należało stwierdzić, że powołanie się we wniesionej kasacji na "naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię" powoduje niemożność oceny tej części zarzutu wobec braku wymienienia w podstawie kasacji jakiejkolwiek normy prawa materialnego. Przytoczone w podstawie wniesionej skargi kasacyjnej przepisy, a więc art. 155 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. stanowią normy prawa procesowego, co do których autor kasacji ograniczył się do stwierdzenia, że zostały one naruszone. Niezależnie od wadliwej konstrukcji tej podstawy kasacji, stwierdzić trzeba, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia wymienionych w podstawie kasacji przepisów prawa procesowego. Nawiązując do wywodów zawartych w uzasadnieniu rozpatrywanej kasacji zauważyć należy, iż kwestią, na którą trafnie zwrócono uwagę w skarżonym wyroku jest treść art. 155 k.p.a. Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Postępowanie oparte na art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, co trafnie w niniejszej sprawie podkreślano w skarżonym wyroku i kontrolowanej decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna, bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z przedstawionych wyżej względów dokonując oceny decyzji w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję ‘’pierwotną’’. W warunkach niniejszej sprawy normą tą był art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Stwierdzić jednak trzeba, że w podstawie rozpatrywanej kasacji pomięto art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a tym samym, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowanie zawarte w art. 183 § 1 p.p.s.a., nie jest możliwa ocena w toku postępowania kasacyjnego zasadności orzekania na mocy art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Stwierdzić też trzeba, w nawiązaniu do wywodów zawartych w uzasadnieniu wniesionej kasacji, że przepis art. 155 k.p.a. nie stanowi podstawy do eliminacji decyzji dotkniętych wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowa, czy też wadą uzasadniającą wszczęcie postępowania w trybie nieważnościowym. Okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą, odnoszące się do wydania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku już po wydaniu decyzji rozbiórkowej oraz kwestia braku procedury legalizacyjnej w odniesieniu do obiektów budowlanych, wobec których nakazano obowiązek ich rozbiórki, stanowią faktyczną próbę ponownej oceny przesłanek wydania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki, a co w niniejszym postępowaniu, jak to już podkreślano wyżej, nie jest dopuszczalne. Wbrew odmiennym wywodom autora kasacji nie można było również dopatrzeć się w postępowaniu przeprowadzonym przez Sąd pierwszej instancji naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) ani też uchybienia zasadzie szybkości postępowania, o czym stanowi wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 12 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku zasadności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.