IV SA/Wa 1262/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi Konsorcjum Budowlanego K. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1262/10 UZASADNIENI E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"), po rozpoznaniu wniosku spółki Konsorcjum Budowlanego "K." S.A. z siedzibą w S. (dalej "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Dyrektora z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 2000 metrów kwadratowych, z dobudowanym do niego budynkiem magazynowym (magazyn napoi), parkingu na 180 miejsc postojowych, wewnętrznej drogi klasy L, infrastruktury technicznej służącej obsłudze technicznej obiektów na terenie nieruchomości składającej się z działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości G., utrzymał własne postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor wskazał, że: (-) wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. Burmistrz Miasta G. wystąpił do zarządcy drogi, w trybie art.106 k.p.a., o uzgodnienie projektu decyzji dla planowanej inwestycji, zgodnie z art.53 ust.4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), (-) postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor wydał postanowienie odmowne, (-) skarżąca wniosła do Dyrektora o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, Dyrektor wskazał w szczególności, co następuje: Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji zawiera zapis, że dojazd do terenu inwestycji ma się odbywać: "(-) z projektowanej drogi wewnętrznej o parametrach drogi lokalnej L, włączonej poprzez skrzyżowania do ulicy [...] i [...], (-) ze zjazdu publicznego (projektowanego), z ulicy [...]". Droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została Zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn.zm.) do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją §9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno byłoby dopatrzyć się istnienia sytuacji uzasadniającej dojazd do terenu inwestycji za pomocą projektowanego zjazdu oraz drogi wewnętrznej z drogi krajowej nr [...], ponieważ możliwe jest, a nawet wskazane, aby obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości odbywała się poprzez drogę niższej klasy, tj. ulicę [...]. Droga gminna, tj. ulica [...] posiada jezdnię o szerokości 6,0 metrów, wykonaną z polbruku i nie ma jakichkolwiek przeciwwskazań, aby przedmiotowa inwestycja miała mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pomocą wspomnianej drogi gminnej. Zarządca drogi, dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać, ani sam ich określać. Organ uzgodni odpowiednio zmodyfikowany projekt przedmiotowej decyzji, w którym w pkt 3 - Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej znajdzie się zapis przewidujący, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, będzie odbywała się poprzez drogę gminną - ulicę [...]. W skardze na postanowienie Dyrektora skarżąca zarzuciła orzeczeniu: 1. Naruszenie prawa materialnego, w szczególności §9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., polegające na pominięciu faktu, że utworzenie nowego zjazdu będzie połączone z równoczesną likwidacją położonego w bezpośrednim sąsiedztwie zjazdu istniejącego oraz wadliwym ustaleniu, jakoby istniała możliwość prawidłowego skomunikowania planowanej inwestycji z drogi innej niż krajowa (poprzez ulicę [...]). 2. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: a) art.107§3 k.p.a. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu administracyjnym obligatoryjnego elementu, jakim jest uzasadnienie prawne, w szczególności w zakresie pobieżnego odniesienia się do argumentacji skarżącego zgłoszonej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, b) art.7 w związku z art.77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań, zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności zbadania rzeczywistego braku możliwości racjonalnego i zapewniającego warunki bezpieczeństwa skomunikowania planowanego obiektu poprzez ul. [...], c) art.8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że: {-) planowane skomunikowanie projektowanej inwestycji z drogą krajową - ul. [...] nie powinno być rozpatrywane jako tworzenie nowego zjazdu z drogi krajowej, ale jako de facto przesunięcie zjazdu istniejącego o około 50 metrów (zamknięcie ulicy [...]), (-) skomunikowanie nowego obiektu ma bowiem polegać łącznie na zamknięciu (likwidacji) istniejącego zjazdu i utworzeniu w odległości około 50 metrów nowego wjazdu, (-) ścisły związek planowanej inwestycji z likwidacją sąsiedniego wjazdu i targowiska wynika z porozumień skarżącej z władzami G., w konsekwencji czego wszystkie te elementy winny były być wzięte pod uwagę przy orzekaniu w przedmiocie uzgodnień, (-) ulica [...] nie jest przeznaczona do obsługi inwestycji o takim charakterze jak inwestycja planowana (jest ona za wąska, nie przystosowana do ruchu samochodów ciężarowych, przeznaczona wyłącznie do obsługi mieszkańców położonego wzdłuż niej osiedla domków jednorodzinnych), obsługa ta będzie zatem stanowiła zagrożenie dla ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Organ w zgodzie z wiążącymi go przepisami prawa materialnego wykazał w sposób przekonujący, że nie ma możliwości pozytywnego uzgodnienia projektowanego przez skarżącą rozwiązania komunikacyjnego. Obowiązek uzgodnienia przez Dyrektora projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu wynikał z art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje tego rodzaju wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Materialnoprawny zakres wspomnianego uzgodnienia wyznacza art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Trafnie wskazał w zaskarżonym orzeczeniu organ, że przedmiotem jego oceny mógł być wyłącznie sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w kształcie, jaki wynikał z przedłożonego do zaopiniowania projektu decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Z projektu tego wynika, że planowana inwestycja miałaby być skomunikowana z dwoma drogami publicznymi, tj. ulicą [...] (droga krajowa) oraz ulicą [...] (droga lokalna) poprzez nowo projektowaną drogę wewnętrzną o parametrach drogi lokalnej, przy czym skomunikowanie z ulicą [...] miałoby się odbywać poprzez zjazd publiczny z ulicy [...]. Organ prawidłowo wskazał, powołując się w tym zakresie na przepis §9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., że realizacja zjazdów na drodze klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, mogącym zaistnieć tylko wtedy, gdy obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości nie można zapewnić w inny sposób (chodzi de facto o sytuację, w której bądź to w pobliżu nieruchomości nie ma innej drogi niż droga GP, bądź to w pobliżu istnieje wprawdzie droga klasy D lub L, niemniej jej wykorzystanie do obsługi komunikacyjnej nieruchomości jest nieuzasadnione bądź niemożliwe). Wynika stąd, że właściciel nieruchomości może skutecznie żądać zezwolenia na obsługiwanie komunikacyjne własnej nieruchomości poprzez zjazd z drogi GP, ale tylko wtedy, gdy jest to jedyny dostępny wariant obsługi komunikacyjnej terenu. Racjonalność przesłanek tego rodzaju ścisłej reglamentacji, tj. względy bezpieczeństwa użytkowników ruchu na drodze GP oraz potrzeba zapewnienia płynności tego ruchu, są oczywiste. Organ dokonał oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem ustalania, czy zaistniały w niej warunki uzasadniające obsługiwanie komunikacyjne terenu inwestycji poprzez zjazd z drogi GP, uznając, że konieczność obsługiwania przedmiotowego terenu w powyższy sposób nie zachodzi, albowiem nieruchomość można obsługiwać nie przez ulicę [...], a poprzez ulicę [...]. Trafnie uznał organ uzgadniający, że powyższej oceny nie mogą zmienić takie okoliczności sprawy, które wprawdzie w szerszy sposób obrazują kontekst ekonomiczny i społeczny planowanej inwestycji, niemniej z racji ich nieskonkretyzowania w ocenianym projekcie decyzji mają de facto status deklaracji i niewiążących - z punktu widzenia przepisów prawa administracyjnego, regulujących zagospodarowanie przestrzenne - projektów. Chodzi tu w szczególności o: (-) planowane zamknięcie w następstwie realizacji inwestycji istniejącego targowiska miejskiego (które w ocenie skarżącej generuje ruch pojazdów na drodze GP) i przeniesienie go w inne miejsce, (-) likwidację pobliskiego zjazdu z drogi GP na ulicę [...]. Skarżąca podnosi, że okoliczności te spowodują, że, po pierwsze, zmniejszy się ruch na drodze GP (przeniesienie targowiska), a po drugie, że planowana inwestycja obejmuje de facto nie lokalizację nowego zjazdu z drogi GP a przeniesienie takiego zjazdu, który do tej pory znajdował się na skrzyżowaniu z ulicą [...]. Ponownie jednakże podkreślić należy, że z racji nieujęcia wyżej wymienionych elementów zmiany zagospodarowania terenu w przedmiocie inwestycji, określonym w przedłożonym do uzgodnienia projekcie, nie mogły być one brane pod uwagę przez organ uzgadniający. Braku takiej konkretyzacji nie może zastąpić okoliczność, że wskazane wyżej zamysły inwestycyjne są przedmiotem cywilnoprawnych porozumień inwestora z Gminą G., albowiem porozumienia te mogą co do zasady stanowić źródło roszczeń cywilnoprawnych stron, nie wywołują natomiast bezpośrednich skutków w sferze prawa administracyjnego. W obliczu tych wszystkich okoliczności sprawy zasadnie uznał organ uzgadniający, że w związku z możliwością obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji poprzez ulicę [...], realizacja zjazdu na ten teren z drogi GP jest w świetle §9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. niedopuszczalna. Podkreślenia wymaga, że organ dokonał w tym kontekście oceny technicznych parametrów i właściwości ulicy [...], wykazując jej przydatność na cele obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Argumentacja skarżącej, kwestionująca taką przydatność ma w ocenie Sądu jedynie charakter polemiczny. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.