IV SA/Wa 1223/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Gminy Miasta S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 201 Or. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2010 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K." w S. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż w przedstawionym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenów elementarnych przyległych do pasa drogowego drogi krajowej - autostrady [...], która nie spełnia wymagań określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), który wskazuje, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 50 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady. Z naruszeniem zasad wynikających z przepisów cyt. ustawy o drogach publicznych dokonano także w projekcie planu zlokalizowania przejścia przez pas drogowy sieci uzbrojenia technicznego w miejscu, w którym znajduje się wiadukt drogowy w ciągu ulicy [...]. Zgodnie z art. 39 ust. ustawy o drogach publicznych zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruch drogowego. Wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może zezwolić na odstępstwo od powyższego zakazu, jednakże nie jest to możliwe w świetle wiaduktu drogowego. Organ stwierdził, iż ustalenia dotyczące sieci uzbrojenia technicznego należy dostosować do powyższych wskazań również dla przejazdu drogowego w ciągu projektowanej ulicy [...]. w drugim poziomie (nad autostradą). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta S. podniósł, iż organ wadliwie przyjął, że odległość usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni winna wynosić 50 metrów. Wskazał, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych rozróżnione został dwie odległości usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni w zależności od ich położenia; " w terenie 1 zabudowy" oraz " poza terenem zabudowy". Zdaniem skarżącego wymóg zachowania odległości co najmniej 50 metrów właściwej dla kategorii " poza terenem zabudowy" jest w tym przypadku niezasadny. Definicja terenu zabudowy zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Paragraf 3 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o terenie zabudowy - rozumienie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiony do uzgodnienia projekt miejscowego planu obejmuje odcinek autostrady [...] znajdujący się w "terenie zabudowy", gdyż jest to teren w otoczeniu drogi położonej w granicach administracyjnych Miasta S., w którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania i tereny w otoczeniu drogi bezpośrednio przylegające do działki drogowej autostrady objęto dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego - "K." (uchwalony w 2005r.) oraz plan osiedla N. (uchwalony w 2009r.). Oba te plany przeznaczają tereny w otoczeniu autostrady na zagospodarowanie miejskie, w tym plan osiedla N. na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w osiedlu dla 12 000 mieszkańców. W ocenie skarżącego w przedstawionym do uzgodnienia projekcie planu nieprzekraczalne linie zabudowy w terenach elementarnych położonych wzdłuż terenu autostrady powinny wynosić co najmniej 30 m od krawędzi jezdni. Jednocześnie Prezydent Miasta S. poinformował, iż uwzględnione zostały uwagi organu dotyczące możliwości przeprowadzenia sieci inżynieryjnych w poprzek autostrady w ciągu istniejących ulic [...] i [...] oraz projektowanej ulicy zbiorczej [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 201 Or. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych, po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 i 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. W ocenie organu zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, iż przy określaniu charakteru danego terenu należy wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), a w szczególności załącznik nr 1 pkt 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wyznaczonego znakiem D-42, który wskazuje, że jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: * zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, * strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo- usługowy, jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, * konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, * występujący ruch pieszy wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy. Organ stwierdził, iż w teren objęty projektem planu przyległy do pasa drogowego drogi krajowej - autostrady [...], spełnia wszystkie powyższe warunki, a zatem powinna być zachowana minimalna odległość usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni jaka obowiązuje poza terenem zabudowy, czyli co najmniej 50 metrów. Z takim stanowiskiem organu nie zgodziła się Gmina S. i w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 43 ustawy 0 drogach publicznych poprzez przyjęcie, że w przedstawionym do uzgodnienia projekcie planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K." w S. nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenów elementarnych przyległych do pasa drogowego drogi krajowej - autostrady [...] powinna być ustalona w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 50 metrów. Strona wywiodła, iż stosownie do wymagań określonych w art. 43 ust.1 w/w ustawy odległość ta powinna być określona według normy ustalonej dla terenu zabudowanego, a zatem nie może być mniejsza niż 30 metrów. Powołała się na definicję " terenu zabudowy" zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podniosła, iż przedmiotowy projekt planu obejmuje odcinek autostrady [...] znajdujący się w "terenie zabudowy" zgodnie z brzmieniem definicji zawartej w powołanym rozporządzeniu, gdyż jest to teren położony w otoczeniu drogi przebiegającej w granicach administracyjnych Miasta S., w którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Podkreśliła, że tereny w otoczeniu drogi bezpośrednio przylegające do działki drogowej autostrady objęto dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego - "K." i osiedla "N.", w których tereny w otoczeniu autostrady przeznaczone są na zagospodarowanie miejskie, m.in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z kolei teren objęty przedstawionym do uzgodnienia w niniejszej sprawie projektem planu znajduje się w obszarze obowiązującego, m.p.z.p. "K." uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2005r, ustalającego miejskie zagospodarowanie terenów przyległych do autostrady [...], zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych w odległości 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, na które powołał się organ przytaczając definicję pojęcia " terenu zabudowy", zawiera definicję "obszaru zabudowanego", a są to dwa różne pojęcia charakteryzujące się odrębnym znaczeniem. "Teren zabudowy" może oznaczać nie tylko teren, który już jest zabudowany, ale także teren, w którym zabudowa powstanie w przyszłości, np. na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast znaki drogowe ustawiane są dla istniejącego zainwestowania, a nie dla tego, które powstanie w przyszłości. Zdaniem strony skarżącej teren zabudowy, o którym mowa w art. 43 ustawy o drogach publicznych, został zdefiniowany w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Zgodnie z tą definicją "teren zabudowy" to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konkludując skarżąca podniosła, że teren zabudowy zgodnie z powyższą definicją oznacza również i obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych okoliczności - zdaniem strony skarżącej -zaklasyfikowanie przez organ uzgodnieniowy obszarów przyległych do autostrady jako zlokalizowanych się poza terenem zabudowy nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania organ wskazał na jego bezprzedmiotowość związku z wydaniem w dniu [...] czerwca 2010 r. postanowienia uzgadniającego złożony w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Prezydenta Miasta S. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K." w S., który w całości uwzględnił dotychczasowe stanowisko zarządcy drogi w kwestii odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni i wykładni pojęcia "teren zabudowy". Ustosunkowując się merytorycznie do skargi, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące minimalnej 50-cio metrowej odległości usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi autostrady [...]. Zdaniem Generalnego Dyrektora DKiA nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że dla oceny zakresu pojęcia " teren zabudowy" należy stosować definicję zawartą w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Wskazując na treść paragrafu 1 rozporządzenia podkreślił, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się wyłącznie do projektowania i budowy nowych dróg publicznych, a nie obiektów budowanych przy drogach publicznych. Ponadto organ podniósł, iż rozporządzenie jako akt niższego rzędu, może wykonywać przepisy określonej ustawy na podstawie której zostało wydane, a tym przypadku jest to ustawa Prawo budowlane, a nie ustawa o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, iż wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniająca umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Wydanie w dniu [...] czerwca 2010 r. postanowienia uzgadniającego nastąpiło wskutek nowego wniosku złożonego przez Prezydenta Miasta S., który przedstawił zmieniony projekt planu, a zatem było to odrębne postępowanie uzgodnieniowe. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2010 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone do Sądu postanowienie będące udziałem zarządcy drogą krajową, którym zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczyło uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K." w S. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje, w szczególności w art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Niespornym w okolicznościach przedmiotowej sprawy pozostaje to, że obszar objęty proponowanym projektem planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje teren przyległy do pasa drogowego drogi krajowej - autostrady [...] i dlatego też Prezydent Miasta S. zwrócił się o dokonanie przedmiotowego uzgodnienia. Uzgodnienie projektu następuje w trybie art. 106 k.p.a. co statuuje norma art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast kwestią sporną, a zarazem mającą zasadnicze znaczenie w sprawie, jest określenie minimalnej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady. Rozbieżność stanowisk stron w tym przedmiocie spowodowana jest odmiennym rozumieniem pojęcia "terenu zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Stosownie do brzmienia przywołanego przepisu obiekty budowlane przy autostradach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 30 m w terenie zabudowy i 50 m poza terenem zabudowy. Jak słusznie zauważył organ oraz strona skarżąca, wyżej cytowana ustawa o drogach publicznych nie zawiera legalnej definicji pojęcia "teren zabudowy". Prawidłowo również strony podniosły, że skoro ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia, to należy poszukać jego definicji w innych aktach normatywnych. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż dokonując wykładni pojęcia "teren zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, należy odwołać się do definicji legalnej zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu teren zabudowy to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trafnie zauważyła skarżąca, iż teren zabudowy określony w w/w rozporządzeniu oznacza również obszary, w których zabudowa powstanie w przyszłości, jeżeli zostały przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko Generalnego Dyrektora DKiA zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, iż przy określaniu charakteru danego terenu w celu ustalenia wymaganej minimalnej odległości obiektów budowlanych lokalizowanych przy drogach publicznych wynikającej z art. 43 ust. ustawy o drogach publicznych, należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), a w szczególności załącznika nr 1 pkt 5. 2. 48. 2 " Ustalenie granic obszaru zabudowanego". W tym miejscu zasadnym jest wskazać, iż wymienione powyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.7 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.), która zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Jest oczywistym, że powyższy zakres przedmiotowy tej ustawy wymaga uwzględnienia stanu istniejącego, a tym samym definicja "obszaru zabudowanego", na którą powołał się organ ma inne znaczenie niż pojęcie "terenu zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Słusznie podniesiono w skardze, że obszary zabudowane na gruncie przepisów w/w ustawy - Prawo o ruchu drogowym odzwierciedlają stan faktyczny w terenie, wymagający odpowiedniego oznaczenia znakami drogowymi. W świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem prawa należało wyeliminować z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.