VII SA/Wa 1473/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 1473/101 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu zażalenia S. T. z dnia 7 kwietnia 2010r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie przekazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] mieście na prawach powiatu celem rozpatrzenia zgodnie z posiadanymi kompetencjami, wniosek złożony przez S. T. o wszczęcie procedury "wstrzymującej realizację robót budowlanych, których inwestorem jest Administracja Kościelna Obiektami Diecezji [...], realizowanych poza murami cmentarza zabytkowego bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy" przy ulicach [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] - mieście na prawach powiatu, celem rozpatrzenia zgodnie z posiadanymi kompetencjami, wniosek złożony przez S. T. o wszczęcie procedury "wstrzymującej realizację robót budowlanych, których inwestorem jest Administracja Kościelna Obiektami Diecezji [...], realizowanych poza murami cmentarza zabytkowego bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy" przy ulicach [...] i [...] w [...]. Na ww. postanowienie Wojewody [...] S. T. — zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem — w dniu 7 kwietnia 2010 r. złożył za pośrednictwem [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał ww. zażalenie wraz z pismami uzupełniającymi i aktami sprawy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu zażalenia wskazał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Stosownie do przepisu art. 65 § 1 w związku z art. 63 § 1 kpa — jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie), jest niewłaściwy w sprawie, obowiązany jest do niezwłocznego przekazania w/w podania do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Fakt przekazania pisma na podstawie art. 65 § 1 kpa ma zatem na celu przesłanie sprawy organowi posiadającemu uprawnienia do podjęcia przypisanych prawem działań oraz jej merytorycznego rozpatrzenia. Przestrzeganie z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej jest ich podstawowym obowiązkiem wynikającym nie tylko z przepisu art. 19 kpa, ale także z ukształtowanego systemu zasad porządku prawnego. Dlatego też przed podjęciem działań merytorycznych w związku z otrzymaną korespondencją organ administracji publicznej obowiązany jest do sprawdzenia, czy posiada stosowne kompetencje do rozpatrzenia danej sprawy. Natomiast w świetle art. 20 kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustała się według przepisów o zakresie jego działania. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przedmiotem wniosku z dnia 4 marca 2010r. S. T. było żądanie wszczęcia procedury w ramach nadzoru, wstrzymującej realizację robót budowlanych, których inwestorem jest Administracja Kościelna Obiektami Diecezji [...], realizowanych poza murami cmentarza zabytkowego bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz zobligowanie organu I - szej instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy — Prawo budowlane jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. A zatem Wojewoda [...] słuszne postąpił przekazując ww. wniosek zainteresowanego powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego jako organowi właściwemu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Odnośnie zarzutu nierozpatrzenia w zaskarżonym postanowieniu części wniosku w zakresie skargi na postępowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji organ stwierdził, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia była jedynie kwestia wniosku o wszczęcie procedury wstrzymującej realizację robót budowlanych i przekazania go do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Jeśli natomiast zdaniem skarżącego organ administracji pozostaje w bezczynności w innych sprawach poruszonych we wniosku to skarżącemu przysługuje środek prawny jakim jest skarga na bezczynność. S[...]T[...] złożył skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18.06.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił niezgodność z prawem - art. 7-9, 77§1 i 65§1 kpa poprzez niewyjaśnienie istoty pisma z dnia 4 marca 2010r. wniesionego przez skarżącego do Wojewody [...] oraz niedopuszczalną i dowolną interpretację tego pisma przez organy obu instancji co skutkowało błędną decyzją o przekazaniu podania wg właściwości. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 4 marca 2010r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie S. T. domagał się "wszczęcia procedury - w ramach nadzoru, wstrzymującej roboty budowlane, których inwestorem jest Administracja Kościelnymi Obiektami Diecezji [...], realizowane poza murami cmentarza zabytkowego bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, oraz zobligowanie organu pierwszej instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pismo to stanowiło nawiązanie do treści pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia 28 lipca 2009r., w którym potwierdzono istotne uchybienia w procedowaniu organu I instancji (Urzędu Miasta) "tj. przyjęciu zgłoszenia bez sprzeciwu organu, mimo istnienia wielu braków, wątpliwości. Autor tego pisma wywodzi i stanowisko swoje uzasadnia, że w przedmiotowej sytuacji (brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stosowane winny być przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligujące do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tych realiach, S. T. domagał się przeprowadzenia ponownie postępowania wobec zgłoszonych robót budowlanych, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Skarżący podniósł, że istotą zastrzeżeń przedstawionych w jego piśmie z dnia 4 marca 2010r., jest kwestionowanie procedury "w sprawie przyjęcia zgłoszenia" robót budowlanych, gdyż in concreto wymagane było ustalenie - w drodze decyzji -warunków zabudowy zgłoszonych robót. Na rozprawie dnia 19.10.2010r. pełnomocnik skarżącego skonkretyzował, że właściwym do rozpoznania wniosku z dnia 4 marca 2010r. jest Wojewoda [...] albowiem skarżący domaga się przeprowadzenia procedury naprawczej w stosunku do działań Prezydenta Miast [...], który w sposób nieprawidłowy nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia przedmiotowych robót przy remoncie ogrodzenia cmentarza i ewentualnie dalszych prac na tym terenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12.05.2010r. jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że dotknięte jest ono wadą nieważności albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji. Natomiast zgodnie z art. 156§1 pkt. 1 kpa jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości. I tak: art. 88a Prawa budowlanego określa zadania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż m.in. pełni on funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego a zatem zarówno w zakresie administracji architektoniczno - budowlanej jak i nadzoru budowlanego oraz sprawuje nadzór- nad działalnością tych organów. A zatem do właściwości tego organu należy rozpoznawanie środków odwoławczych (zażaleń, odwołań) od rozstrzygnięć wydawanych zarówno przez wojewodów (jako organów architektoniczno - budowlanych) jak i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego (jako organów nadzoru budowlanego). Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. A mianowicie zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody, który przekazał pismo skarżącego z dnia 4 marca 2010r. do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...]. Nie może przy tym ujść uwadze, że skarżący pismo to skierował do Wojewody [...] jako organu architektoniczno -budowlanego skoro - jak wynika z treści tego pisma oraz złożonego na rozprawie dnia 19 października 2010r. oświadczenia konkretyzującego żądanie - wnosił w nim o wszczęcie postępowania "naprawczego" w stosunku do działań Starosty jako organu architektoniczno budowlanego, który to organ, w jego ocenie, z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, nie zgłosił sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych. A zatem Wojewody po analizie pisma uznał, że właściwymi organami w sprawie żądanej przez S. T. będą organy nadzoru budowlanego a nie organy architektoniczno budowlane. W tej sytuacji zgodnie z wyżej wskazaną kompetencją zawartą w art. 88a Prawa budowlanego właściwym organem, do rozpoznania środków zaskarżenia będzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji od rozstrzygnięć wojewody. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że zaskarżone orzeczenie to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym to jest wydane w oparciu li tylko o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może bowiem ujść uwadze, że ustalenie właściwości organów nastąpiło w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Reasumując - organem właściwym do rozpoznania zażalenia S. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 30 marca 2010r. - w okolicznościach niniejszej sprawy - jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji a zatem przez organ niewłaściwy. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, że sprawa została przekazana temu organowi do rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Organ, któremu przekazano sprawę do rozpoznania nie jest wszak zwolniony od badania z urzędu swojej właściwości. W przypadku stwierdzenia, że nie jest organem właściwym tj., że postanowienie o przekazaniu jest wadliwe, może wszak wszcząć spór kompetencyjny lub doprowadzić do uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznał zażalenie mimo braku po jego stronie właściwości rzeczowej a zatem postanowienie to dotknięte jest wadą nieważności określoną wart. 156§1 pkt. 1 kpa. Nieważne - albowiem wydane z rażącym naruszeniem prawa - jest także postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą którego organ ten przekazał zażalenie skarżącego Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wg właściwości. W żadnym razie nie można zgodzić się ze stanowiskiem tego organu zawartym w uzasadnieniu postanowienia, że właściwość organu w niniejszej sprawie należy ustalić uwzględniając funkcję wojewody jako organu administracji publicznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści art. 19 kpa właściwość organu ustala się - w pierwszej kolejności -wg przepisów o zakresie jego działania. A zatem skoro przepisy ustawy Prawo budowlane określają w sposób szczególny właściwość rzeczową i funkcjonalną organów nie ma podstaw do stosowania innych rozwiązań. Nie można wszak zapominać, że zgodnie z ogólną zasadą obowiązującą w prawie polskim rozwiązania zawarte w przepisach szczególnych mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami ogólnymi. Reasumując: Sąd uznał, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2010r. zostało wydane z naruszeniem art. 65 §1 kpa w zw. z art. 88a Prawa budowlanego kpa a naruszenie to miało charakter rażący. W konsekwencji należało go wyeliminować z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy jako przedwczesne należy uznać odnoszenie się do zarzutów skargi. Dopiero ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez właściwy organ pozwoli Sądowi ocenić merytorycznie legalność rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 2 oraz art. 135 i 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.