III SA/Wr 482/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa d. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej we W. odmówił przedłużenia skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej we W. udzielił Spółce [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa [...]. Wnioskiem z dnia [...] Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej we W. o przedłużenie zezwolenia na kolejne [...] lat. Organ poinformował stronę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) gry na automatach mogą być urządzane wyłącznie w kasynach gry. Ustawodawca w ustawie o grach hazardowych nie przewidział natomiast dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W myśl art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń, udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast w świetle art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy, tj. zezwolenia udzielone na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach oraz w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie mogą być przedłużane. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o zmianę decyzji i dokonanie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Spółka zarzuciła naruszenie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o grach hazardowych, pomimo że przepisy te naruszają wskazane przepisy Konstytucji RP oraz naruszenie art. 8 i art. 9 Dyrektywy nr 98/34/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o grach hazardowych, której projekt wbrew obowiązkom przewidzianym w art. 8 i art. 9 Dyrektywy nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o grach hazardowych gry na automatach mogą być urządzane wyłącznie w kasynach gry. Organ zauważył, że w świetle art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy, tj. zezwolenia udzielone na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach oraz w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie mogą być przedłużane. Natomiast zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 8 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o grach hazardowych nie zasługuje na uznanie. Organ podkreślił też, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności przepisów prawnych, co do których Trybunał Konstytucyjny nie orzekł sprzeczności z Konstytucją. Działanie organów w niniejszej sprawie opierało się na powszechnie obowiązujących przepisach prawnych, do których oceny pod względem zgodności z Konstytucją RP organy te nie były uprawnione i do których przestrzegania zobowiązana była zarówno strona, jak i organy władzy publicznej. Zdaniem organu, ustawa o grach hazardowych nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Tym samym przepisy ustawy o grach hazardowych nie naruszają przepisów wspólnotowych. Ponadto przy braku harmonizacji wspólnotowej w zakresie gier liczbowych do każdego państwa członkowskiego należy ocena w tej dziedzinie według własnej skali ocen i wartości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając naruszenie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o grach hazardowych, pomimo że przepisy te naruszają wskazane przepisy Konstytucji RP oraz naruszenie art. 8 i art. 9 Dyrektywy nr 98/34/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o grach hazardowych, której projekt wbrew obowiązkom przewidzianym w art. 8 i art. 9 Dyrektywy nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. Ponadto Spółka wniosła o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 14 ust. 1, art. 15, art. 118, art. 129 ust. 2 i art. 145 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 33 ust. 3 Konstytucji RP oraz o skierowanie w trybie prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zapytania, czy art. 2 i art. 3 ustawy o grach hazardowych powinny być na podstawie art. 8 i art. 9 Dyrektywy notyfikowane Komisji Europejskiej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, jak również zasadę zaufania obywateli do państwa oraz zasadę przyzwoitej legislacji. Uchwalenie ustawy delegalizującej znaczną część dotychczas dopuszczalnej działalności w tak krótkim terminie zaskoczyło wszystkich uczestników rynku hazardowego. Miesięczny termin vacatio legis jest terminem zdecydowanie zbyt krótkim z uwagi na zaangażowanie znacznych środków finansowych przez zainteresowane podmioty gospodarcze. Niewątpliwie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych narusza zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych przewidywała prawo podmiotu, któremu wygasa zezwolenie do wystąpienia o przedłużenie zezwolenia na kolejne 6 lat. Przedsiębiorca nabywał więc ekspektatywę, iż w sytuacji, gdy prawidłowo będzie korzystał z zezwolenia, to po upływie okresu zezwolenia organ zezwolenie to przedłuży. Przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają też konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Efekty zdelegalizowania możliwości urządzania gier na automatach nie są współmierne do ograniczenia wolności gospodarczej oraz wolności obywatela polegającej na prawie wyboru miejsc, w których będzie spędzał czas. Strona skarżąca podniosła również, że art. 2 i art. 3 ustawy o grach hazardowych mają charakter regulacji o charakterze technicznym. Dodatkowo art. 3 ustawy o grach hazardowych wyklucza prowadzenie działalności przez internet oraz ogranicza działalność w wielu zakresach. Regulacja dotycząca zakazu prowadzenia działalności przez internet zawiera się w definicji usług społeczeństwa informacyjnego. Dlatego też projekt ustawy o grach hazardowych powinien być notyfikowany Komisji Europejskiej w odpowiednim trybie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] strona skarżąca podniosła, że zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry (przy istotnych ograniczeniach ilościowych i lokalizacyjnych kasyn gry) w sposób istotny wpływa ograniczająco na swobodny przepływa towarów (produktów) – automatów do gier, przy pomocy których działalność była dotychczas prowadzona. Zakaz urządzania gier na automatach do gier poza kasynami gry, stanowi zatem środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego, co oznacza, że jego wprowadzenie wymagało uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej. Skarżąca wskazała również dalsze przepisy ustawy o grach hazardowych, mające jej zdaniem charakter przepisów technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Działając w ramach przyznanych kompetencji Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca Spółka podniosła, że jej zadaniem ustawa o grach hazardowych zawiera normy techniczne (art. 2 ust. 3 i ust. 5, art. 3, art. 129 ust. 2 i ust. 3, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1, art. 139) w rozumieniu postanowień Dyrektywy 98/34/WE i w związku z tym projekt tej ustawy powinien być poddany procedurze notyfikacyjnej. Polska jako państwo członkowskie Wspólnoty Europejskiej jest zobowiązana, jak słusznie zauważyła skarżąca, do przestrzegania prawa wspólnotowego, w tym procedury notyfikacyjnej, przewidzianej powołaną Dyrektywą, zgodnie z którą obowiązkiem państw członkowskich jest notyfikowanie do Komisji Europejskiej projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne odnoszące się do produktów i usług społeczeństwa informacyjnego. Pojęcie przepisu technicznego według postanowień Dyrektywy 98/34/WE (art. 1.11) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych – Dz. U. Nr 239, poz. 2039, (§ 2 pkt 5) ma bardzo szerokie znaczenie, obejmujące swym zakresem: specyfikacje techniczne (§ 2 pkt 2), inne wymagania (§ 2 pkt 3), przepisy dotyczące usług (§ 2 pkt 1), regulacje wprowadzające zakazy (§ 2 pkt 5 lit. d) oraz regulacje pośrednio ograniczające (§ 2 pkt 5 lit. e). Niemniej jednak, aby dany przepis mógł być uznany za przepis techniczny musi on dodatkowo odróżniać się od pozostałych przepisów pewnymi elementami. Przede wszystkim musi wystąpić element obligatoryjności, w postaci obowiązku, jako nieodłącznej właściwości przepisu technicznego, która odróżnia ten przepis od normy, z którą zgodność nie jest obowiązkowa. Istotne jest także to, jaki ma on wpływ na sprzedaż lub usługę produktu przemysłowego i rolniczego na terenie państwa członkowskiego lub jego zasadniczej części. Zatem nie każda norma dotycząca produktu lub usługi będzie podlegała procedurze notyfikacyjnej, a jedynie ta, która odpowiada wymogom stawianym przez Dyrektywę 98/34/WE. Z definicji przepisu technicznego w zakresie usług wynika, iż procedurze notyfikacji podlegają wyłącznie normy regulujące usługi społeczeństwa informacyjnego. Zgodnie z art. 1.2 Dyrektywy 98/34/WE oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia, za usługę w ramach społeczeństwa informacyjnego, uważa się usługę która spełnia łącznie następujące warunki: jest świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną oraz na indywidualne żądanie odbiorcy usługi. Przy czym "na odległość", w rozumieniu powołanych przepisów, oznacza usługę świadczoną bez równoczesnej obecności stron, "drogą elektroniczną" oznacza, iż usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania (włącznie z kompresją cyfrową) oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych, natomiast "na indywidualne żądanie odbiorcy usług" oznacza, że usługa świadczona jest poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie. W tym znaczeniu gra na automatach o niskich wygranych nie spełnia dwóch z czterech podanych warunków, gdyż nie jest świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną, a tym samym nie ma podstaw do stosowania do uregulowań z nią związanych procedury notyfikacyjnej, przewidzianej w powołanej Dyrektywie. Potwierdza to także treść załącznika nr V pkt 1 lit. d) Dyrektywy 98/34/WE, w myśl którego udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika nie jest objęte przepisami art. 2 pkt 2 akapit drugi powołanej Dyrektywy. Tak więc uwzględniając powyższe należy dojść do wniosku, że ustawa o grach hazardowych w interesującym nas zakresie nie wymagała notyfikacji, a tym samym przepisy wskazane przez skarżącą Spółkę, nie są nieskuteczne. W konsekwencji nie można też kwestionowanych przez skarżącą przepisów postrzegać jako środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, w rozumieniu art. 28 TWE. Zbędne jest również w tej sytuacji prowadzenie rozważań czy wprowadzony tymi przepisami "zakaz", jak twierdzi skarżąca, można byłoby osiągnąć przy pomocy mniej restrykcyjnych środków, o czym stanowi art. 30 TWE. W ocenie Sądu, z przyczyn podanych powyżej, brak było także podstaw do wystąpienia do ETS z pytaniem prejudycjalnym w zakresie żądanym przez skarżącą. Podsumowując, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez Państwo Polskie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej przepisów ustawy o grach hazardowych. Przechodząc do rozpoznania drugiego z zarzutów skargi, należy stwierdzić, iż wyjaśnieniu podlega kwestia czy art. 14 ust. 1, art. 15, art. 118, art. 129 ust. 2 oraz art. 145 ustawy o grach hazardowych jest sprzeczny ze wskazanymi przez stronę przepisami Konstytucji RP. W myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Kasyna gry mogą być lokalizowane w miejscowościach liczących do 250 tys. mieszkańców - 1 kasyno. Na każde kolejne rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczbę dozwolonych kasyn gry zwiększa się o 1. Łączna liczba kasyn gry w województwie nie może być jednak wyższa niż 1 kasyno na każde pełne 650 tys. mieszkańców województwa (art. 15 ust. 1). Zgodnie z art. 118 do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się (art. 129 ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 145 ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia (...). Wprowadzone w powyższych przepisach ustawy o grach hazardowych ograniczenia niewątpliwie stwarzają dla podmiotu mniej korzystną sytuację, ale nie można zgodzić się ze skarżącą, że naruszają one Konstytucję RP. Zasada demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, oraz wywodzona na jej podstawie zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa oraz zasada ochrony praw nabytych i interesów w toku, nie wyklucza stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe, a jedynie nakazuje, aby legislacja została przeprowadzona z uwzględnieniem ustanowionego zakazu wstecznego działania prawa oraz nakazu przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, w tym przestrzeganie zasady dostatecznej określoności przepisów prawa, a także ustanawiania odpowiedniego vacatio legis. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być bowiem potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Nadto ustawodawca ma prawa dokonywać zmiany przepisów zgodnie z oczekiwaniami społecznymi. Ingerując w prawa nabyte prawodawca powinien jedynie umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji i dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszej regulacji, co powinno znaleźć wyraz w przepisach przejściowych dostosowawczych i końcowych nowego aktu prawnego. Odnosząc się zatem do zarzutu niekonstytucyjności wskazanych przez stronę przepisów ustawy o grach hazardowych, należy stwierdzić, iż jest on niezasadny. Nowa regulacja prawna nie zaskakuje bowiem adresatów normy prawa, a jedynie stanowi "płynne" przejście z dotychczasowego stanu prawnego na nowy stan prawny. Temu służy art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który należy do przepisów przejściowych (dostosowujących), a więc z gruntu rzeczy odnoszących się do stanów faktycznych powstałych pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, których byt został uzależniony od treści udzielonego zezwolenia. Okoliczność, że prowadzenie działalności w powyższym zakresie wymagało uzyskania zezwolenia powinna ograniczyć rozważaniach na temat ochrony praw nabytych lub zaufania do państwa i prawa do odniesienia się do praw wynikających z ostatecznej decyzji udzielającej skarżącej przedmiotowego zezwolenia. Ingerencja w prawa nabyte na mocy ostatecznej decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w trybie określonym dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu rangi ustawowej. Innymi słowy z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i prawa mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy na posiadacza ostatecznego zezwolenia zostanie nałożony nowy obowiązek lub też obowiązek poddania się dodatkowym procedurom weryfikującym kwalifikacje do prowadzenia określonego rodzaju działalności, zwłaszcza wówczas, gdy nastąpi to z mocą wsteczną. W niniejszej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. Skarżąca mogła do upływu terminu zezwolenia korzystać z praw uzyskanych na jego podstawie. Odnosząc się poglądu skargi, iż strona nabyła ekspektatywę związaną z przedłużeniem zezwolenia należy zauważyć, że "przedłużenie zezwolenia", o którym była mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych należy traktować jako swoisty skrót myślowy legislatora. Przepisy tamtej ustawy nie dawały bowiem żadnej podstawy do odmiennego traktowania – z punktu widzenia treści, okresu udzielania, a wreszcie warunków, jakie musiał spełnić podmiot ubiegający się zarówno o "pierwotne" zezwolenie, jak i o jego przedłużenie. W szczególności godzi się podkreślić, że nie chodziło bynajmniej o automatyczne "przedłużenie" posiadanego wcześniej, a wygasającego zezwolenia bez badania przez organy właściwe do ich udzielania, czy zainteresowany nadal spełnia wymogi uzyskania takiego ponownego zezwolenia. Natomiast termin vacatio legis wprowadzony w art. 145 ustawy o grach hazardowych zgodny jest z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Zatem zarzut naruszenia wskazywanych przez stronę przepisów ustawy o grach hazardowych, w związku z art. 2 Konstytucji RP, nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. W konsekwencji Sąd nie znalazł też podstaw do zwrócenia się, w trybie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności wskazywanych przez stronę przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podsumowując, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia wymienionych przez stronę przepisów ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP. Wobec braku przesłanek do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., ją oddalił.