IV SA/Wa 1277/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. po rozpoznaniu wniosku M. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu opieki zdrowotnej i apteki z elementami zagospodarowania terenu na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], w rejonie ul. [...] róg ul. [...], w Dzielnicy [...] W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. L. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że za słuszny uznać należy podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wyznaczenie terminu zakończenia sprawy na miesiąc maj 2010 roku mogło doprowadzić strony do przekonania, że postępowanie jest w toku, a o jego zakończeniu organ powiadomi strony tego postępowania. Nadto zdaniem Kolegium, w analizie obszaru nie poddano ocenie geometrii dachów na poszczególnych działkach ewidencyjnych, co uzasadnia postawienie zarzutu, że obiekt będzie znaczenie górował nad otoczeniem, posiadając trzy kondygnacje z płaskim dachem. W analizowanym obszarze nie ma ani jednego takiego budynku. Zasadny jest również, w ocenie Kolegium, zarzut niewłaściwego wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie zabudowy mieszkaniowej i innej niż mieszkaniowa. Tymczasem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku takiego rozwiązania nie przewiduje. Decyzja nie ustala też wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w przypadku zastosowania zbiornika retencyjnego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji winien rozważyć, czy ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie spowoduje, że decyzja będzie niewykonalna i jej niewykonalność będzie miała charakter trwały, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia jej nieważności, lub ustalenie warunków zabudowy będzie sprzeczne z analizą obszaru. Z wniosku, akt sprawy i zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że działka o nr ew. [...] zabudowana została budynkiem biurowym, którego powierzchnia zabudowy odpowiada wskaźnikowi powierzchni nowej zabudowy 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1277/10 do powierzchni zabudowy na poziomie 0,3. Ustalenie warunków zabudowy dla kolejnego budynku na poziomie 0,3 spowoduje, że wskaźnik ten wynosić będzie 0,6. Kolegium stwierdziło również, że dla przedmiotowego terenu wydano drugą decyzję dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego. Z uwagi na brak akt dotyczących wydania przez Prezydenta Miasta W. decyzji z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] nie można ustalić czy wniosek, który zainicjował wydanie tej decyzji jest tożsamy z wnioskiem, jaki znajduje się w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. P., podnosząc zarzut naruszenia art. 6 ust. 2, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 136, art. 138 § 2, art. 140 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, wyjaśnienia jakich okoliczności wymaga przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Twierdzenie Kolegium, iż nie poddano analizie geometrii dachów na poszczególnych działkach, jest zdaniem skarżącego, niezasadne, gdyż w analizie znajduje się zapis, że "w obszarze występują dachy spadziste różnorodne o kącie nachylenia od 20 - 50 stopni, a na działkach nr ew. [...] oraz [...] dachy płaskie". Decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] określała wysokość obiektu na 13 m przy stromym dachu oraz wskaźnik wielkości zabudowy 0,25. Decyzja ta nie określała wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Wyrokiem z dnia 23 października 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 482/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję. Decyzja ta, zdaniem skarżącego, powinna być znana Kolegium, skoro rozpatrywało odwołanie od niej. Odmienna geometria dachu i powierzchnia zabudowy wskazują, iż nie ma tożsamości pomiędzy decyzją Nr [...] a decyzją Nr [...]. Decyzja organu I instancji nie dotyczy budowy drugiego budynku na działce o nr ew. [...]. Wystąpienie z wnioskiem o jej wydania było spowodowane stwierdzeniem przez Kolegium nieważności decyzji nr [...]. Skarżący stwierdził, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku pozwalają na odmienne niż to, które wynika z analizy, 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1277/10 określenie w decyzji o warunkach zabudowy szeregu parametrów nowej zabudowy. Skarżący wskazał również, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą nr [...], działka o nr ew. [...] znajduje się na obszarze, który wskazany został "do utworzenia centrum lokalnego". Uchybienia proceduralne, w ocenie skarżącego, nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odwołujący się osobiście zapoznawał się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, zaś w odwołaniu nie próbuje nawet wskazać, jakie negatywne skutki miałyby płynąć z naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący stwierdził również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., samo przed wydaniem decyzji nie dokonało zawiadomienia stron postępowania o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zdaniem Sądu, zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku 3 Sygn. akt IV SA/Wa 1277/10 świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji". Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprawie istotnie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. Uchybienie to polegało na niepoinformowaniu stron postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., tak jak naruszenie innych przepisów postępowania, winno podlegać ocenie pod kątem jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odwołujący się od decyzji organu I instancji korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Analiza treści odwołania od decyzji organu I instancji pozwala stwierdzić, iż pełnomocnik odwołującego się doskonale znał akta sprawy i zgromadzone w nich dowody. W odwołaniu pełnomocnik dokonał szczegółowej analizy podstawowego dowodu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jakim jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Mimo naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. okoliczność ta nie uniemożliwiła więc odwołującemu się zapoznania się z dowodami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia oraz należytego odniesienia się w odwołaniu do decyzji organu I instancji. Podnoszony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argument, iż w analizie obszaru nie poddano ocenie geometrii dachów na poszczególnych działkach ewidencyjnych nie może być podstawą uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W analizie wskazano, jakie dachy mają budynki w obszarze analizowanym. Jeśli, zdaniem Kolegium, analiza w tej części jest za mało szczegółowa, to Kolegium może zażądać jej uzupełnienia, korzystając z możliwości wynikającej z art. 136 k.p.a. Z analogicznych przyczyn nie może być powodem uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia zarzut niewłaściwego wyliczenia średniego 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1277/10 wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Również w tym przypadku Kolegium może uzupełnić materiał dowodowy, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. Nieporozumieniem jest wskazywanie, jako podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, konieczności rozważenia, czy ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie spowoduje, że decyzja będzie niewykonalna i jej niewykonalność będzie miała charakter trwały. Jest to zagadnienie prawne, które Kolegium może rozstrzygnąć samodzielnie, bez konieczności oceny tego zagadnienia przez organ I instancji. Podstawą uchylenia decyzji organu I instancji nie może też być wskazywana przez Kolegium konieczność ustalenia, czy wniosek, który zainicjował wydanie innej decyzji o warunkach zabudowy jest tożsamy z wnioskiem, jaki znajduje się w sprawie rozpatrywanej przez Kolegium. Aby wyjaśnić tę okoliczność nie jest konieczne uchylanie decyzji organu I instancji. Wystarczające jest zażądanie nadesłania akt sprawy, dotyczących wydanej przez Prezydenta Miasta W. decyzji z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] i porównanie wniosku znajdującego się w tych aktach z wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.