III SA/Po 330/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska ( spr.) WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant : st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lipca 2009r. przy udziale sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 09 marca 2008r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 08 stycznia 2009r., Nr [...] oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 listopada 2008r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 200,- ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ W. Długaszewska WSA/wyr. 1- sentencja wyroku Postanowieniem nr [...] z dnia 17 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z dnia 21 października 2006 r. przyznającej S. M. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z aktem notarialnym repertorium A nr [...] z dnia 1 czerwca 2006 r. S. M. umową darowizny przekazał działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] M. S. Z § 4 umowy darowizny wynika, że "wydanie przedmiotu umowy w posiadanie obdarowanej nastąpi w dniu dzisiejszym, niezwłocznie po podpisaniu niniejszego aktu". W związku z ustaleniem, iż w dniu odebrania decyzji przyznającej płatność S. M. nie był w posiadaniu gruntów, za które otrzymał płatność bezpośrednią do gruntów rolnych, należało – zdaniem organu przyjąć, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, w związku z czym wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia 8 stycznia 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 21 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) oraz art. 104 kpa uchylił własną decyzję z dnia 21 października 2006 r. nr [...] i odmówił S. M. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2006 r. S. M. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, w którym zadeklarował do płatności działki nr [...] i [...]. Decyzją z dnia 21 października 2006 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał S. M. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006. W dniu 23 października 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR został złożony akt notarialny z dnia 1 czerwca 2006 r., zgodnie z którym S. M. umową darowizny przekazał ww. działki ewidencyjne swojej córce M. S. Po wznowieniu postępowania postanowieniem nr [...] z dnia 17 listopada 2008 r. S. M. został wezwany pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. do stawienia się w Biurze Powiatowym ARiMR w celu przedstawienia dowodów potwierdzających faktyczny stan posiadania w okresie od dnia 26 kwietnia 2006 r. do dnia 21 października 2006 r. działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...]. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ustalił, że S. M. w dniu wydania decyzji przyznającej płatność nie był w posiadaniu gruntów rolnych, za które otrzymał płatność bezpośrednią do gruntów rolnych. Organ podkreślił, że z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) wynika, że płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Przeniesienie posiadania gruntów przed wydaniem decyzji, uniemożliwia tym samym przyznanie płatności bezpośrednich dotychczasowemu posiadaczowi w odniesieniu do okresu, w którym był on posiadaczem. Z kolei w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi przy spełnieniu warunków przewidzianych w art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Od powyższej decyzji odwołał się S. M., wskazując że pieniądze z dopłat bezpośrednich zainwestował w gospodarstwo córki i nie ma możliwości ich zwrotu z uwagi na niskie dochody. Skoro zaś płatności nie przysługują skarżącemu, to powinny zostać przyznane jego córce M. S. Decyzją z dnia 9 marca 2008 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 z późn. zm.) Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie gruntów rolnych oraz utrzymanie ich w dobrej kulturze rolnej. Ustawa nie precyzuje, jaki okres posiadania działek rolnych spełniających wskazane wymogi uprawnia do przyznania płatności. Zgodnie zatem z ogólnymi regułami kodeksu postępowania administracyjnego powyższa przesłanka winna być spełniona w momencie wydawania decyzji w sprawie płatności. Natomiast kwestia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego po złożeniu wniosku a przed wydaniem decyzji została uregulowana w art. 4 ustawy, z czego również wynika, że istotny jest stan posiadania w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. Zatem w sytuacji, gdy istnieją dowody świadczące o tym, że producent rolny składający wniosek o przyznanie płatności przekazał gospodarstwo rolne przed dniem wydania decyzji, nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. S. M. w dniu 1 czerwca 2006 r. wydał w posiadanie M. S. wszystkie grunty zadeklarowane we wniosku z dnia 26 kwietnia 2006 roku, co oznacza, że w dniu wydania decyzji z dnia 21 października 2006 r. nie był posiadaczem spornych gruntów, a więc nie spełniał warunku z art. 2 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze, iż powyższy fakt przeniesienia posiadania gruntów nie był znany Kierownikowi Biura Powiatowego w dniu wydawania decyzji z dnia 21 października 2006 r. zasadnym było wznowienie postępowania i uchylenie decyzji dotychczasowej oraz odmowa przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Odrębną kwestię stanowi natomiast przekazanie płatności w związku z przeniesieniem gospodarstwa rolnego, które jest możliwe przy spełnieniu warunków z art. 4 ustawy, a wniosek w tym zakresie winien pochodzić od przejmującego. W skardze na powyższą decyzję S. M. podniósł, że nie powiadomił Agencji o przekazaniu gospodarstwa rolnego w terminie, nie zdając sobie sprawy z istnienia takiego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższej regulacji wynika, iż sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego jest dokonywana według kryterium legalności, przy czym sąd administracyjny w granicach danej sprawy bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w powyżej określonych granicach Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), co wyklucza możliwość rozszerzającej wykładni przepisów określających warunki jej stosowania. Wyjątkowy charakter omawianej instytucji wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania. Tym bardziej dotyczy to sytuacji, w której wznowienie postępowania ma nastąpić z urzędu, w dodatku na niekorzyść obywatela. Wykładnia rozszerzająca nie dałaby się pogodzić w tym wypadku z zasadą praworządności oraz zasadą słusznego interesu obywateli wynikającymi z art. 7 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., III SA 1454/99, ONSA 2001/3/123). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z powyższego unormowania wynika, że nowe okoliczności lub dowody jako podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego mają być istotne, a więc mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto mają być nie znane organowi, który wydał decyzję, a więc chodzi o dowody, które nie były przedmiotem badania w postępowaniu zwyczajnym oraz o okoliczności, które nie wynikały z badanego materiału. Organ nie może natomiast uzasadniać twierdzenia o ich nieznajomości powierzchowną analizą dostępnego materiału dowodowego (zob. powołany wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., III SA 1454/99, ONSA 2001/3/123). W niniejszej sprawie organ administracyjny wznowił postępowanie, powołując się na ujawnienie okoliczności, iż po złożeniu wniosku o płatności S. M. przeniósł posiadanie gospodarstwa rolnego na rzecz córki M. S. w drodze umowy darowizny. Stwierdzenie tej okoliczności organ oparł na zapisie w ujawnionej umowie darowizny zawartej w formie aktu notarialnego, w którym podano, iż wydanie przedmiotu umowy w posiadanie obdarowanej nastąpi w dniu zawarcia umowy, niezwłocznie po podpisaniu aktu notarialnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż chodzi tutaj o wydanie rzeczy w posiadanie niezbędne dla przeniesienia własności, a więc posiadanie w ujęciu cywilistycznym. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Z powyższego wynika, że posiadanie na gruncie prawa cywilnego polega na faktycznym władztwie nad rzeczą, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą, a efektywne korzystanie z rzeczy (nieruchomości) w sensie gospodarczym nie jest konieczną przesłanką posiadania (tak S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2006, s. 504). O istnieniu posiadania nie przesądza zatem rzeczywiste, faktyczne korzystanie z rzeczy, lecz sama możność takiego korzystania. Stąd posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne (art. 337 K.c.), ani też nie przerywa posiadania niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą (art. 340 K. c.). Tego rodzaju posiadanie nie jest równoznaczne z posiadaniem istotnym na gruncie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.). Posiadanie jako warunek przyznania płatności do gruntów rolnych przewidziany w art. 7 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 3 ust. 1 poprzedzającej ją ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ściśle wiąże się bowiem z produkcją rolną, a więc konieczne jest faktyczne, rolnicze użytkowanie gruntów rolnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 122/07, Lex nr 368187). Do takiej konkluzji prowadzą inne uregulowania określające przesłanki przyznania płatności do gruntów rolnych powiązane z gospodarczym wykorzystaniem. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 "nowej" ustawy o płatnościach wszystkie grunty rolne powinny być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, a stosownie do art. 2 ust. 1 "starej" ustawy o płatnościach grunty rolne będące w posiadaniu producenta rolnego powinny być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Takie rozumienie posiadania na gruncie przepisów o płatnościach wynika również z samej istoty płatności, których zasadniczym celem jest dofinansowanie produkcji rolnej. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że organ administracyjny wznawiając postępowanie w niniejszej sprawie powołał się w istocie na przeniesienie posiadania w drodze umowy darowizny, czyli przeniesienie posiadania w ujęciu cywilistycznym oznaczające zmianę właściciela gruntów rolnych, których dotyczył wniosek o płatności złożony przez S. M., co – jak wskazano powyżej, nie musi oznaczać automatycznie zmiany faktycznego użytkownika tych gruntów. Tymczasem okoliczność, że S. M. nie był właścicielem przedmiotowych gruntów, można było wywieść już w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji w trakcie postępowania zwyczajnego w przedmiocie przyznania płatności z przedłożonego przez skarżącego wypisu z rejestru gruntów z dnia 18 września 2006 r. (zob. k. – zał. 5 akt adm.), w którym jako właściciel figuruje M. S. Powyższe wskazuje, że organ wznowił postępowanie, powołując się na okoliczność wynikającą z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym, a więc znanej organowi (z którą organ mógł się zapoznać). Już zatem na etapie zwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności organ mógł wyjaśnić kwestię faktycznego użytkowania gruntów rolnych przez S. M. jako warunku przyznania płatności w związku z przeniesieniem własności tych gruntów na córkę, przeprowadzając w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe. Fakt, że organy tego zaniechały – najprawdopodobniej wskutek powierzchownej analizy materiału dowodowego, nie może uzasadniać późniejszego wznowienia postępowania dla wyjaśnienia tej kwestii. Reasumując należy stwierdzić, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W okolicznościach sprawy nie sposób bowiem przyjąć, że zaistniały nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istotne dla sprawy zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 21 października 2006 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2006. Przede wszystkim takiej okoliczności nie stanowił fakt przeniesienia własności gruntów rolnych na rzecz M. S., gdyż z tą okolicznością organ mógł się zapoznać na etapie postępowania zwyczajnego, a jednocześnie okoliczność ta nie jest istotna dla sprawy w tym sensie, że nie jest równoznaczna z przeniesieniem posiadania w sensie faktycznego użytkowania gruntów rolnych jako przesłanki przyznania płatności do tych gruntów. Nie sposób również przyjąć jako podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie ujawnienia nowego dowodu w postaci umowy darowizny, skoro wynikający z niej fakt przeniesienia własności gruntów rolnych możliwy był do ustalenia na podstawie dostępnego organowi materiału dowodowego, a tym samym dowód ten nie posiada wymaganego istotnego znaczenia dla sprawy. W tej sytuacji koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o wznowieniu postępowania jako naruszającego art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a w konsekwencji również zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR jako wydanych w wyniku wadliwie wznowionego postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją nadzwyczajną i nie może służyć ponownemu rozpoznaniu sprawy w sytuacji gdy nie zachodzą wyjątkowe okoliczności określone w art. 145 § 1 kpa, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) oraz zasady praworządności (art. 7 kpa). Mając powyższe na uwadze, należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 8 stycznia 2009 r. oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 17 listopada 2008 r., o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie II i III sentencji wyroku zgodnie z art. 200 oraz art. 152 p.p.s.a. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ W. Długaszewska za nieobecnego sędziego- urlop wypoczynkowy /-/ M. Kosewska