VI SA/Wa 1437/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 733 (siedemset trzydzieści trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25.860 zł na przedsiębiorcę Z. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. z siedzibą w K. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i 1b pkt 1, art. 40c, art. 41 ust. 4 , 5, i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. - dalej jako u.d.p.), oraz lp. 6 pkt 1 lit. b), d) i e), lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 6 lit. c) załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. - dalej p.r.d.), Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia poczynione w dniu [...] marca 2009 r. podczas kontroli drogowej na ulicy [...] – [...] w G. (droga gminna). Zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Pojazd był kierowany przez J. S., który wykonywał transport drewna z N. do K. W wyniku ważenia oraz pomiarów pojazdu stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk pierwszej pojedynczej osi nienapędowej pojazdu silnikowego 12,593 t - przekroczenie o 4,593 t, - nacisk drugiej pojedynczej osi nienapędowej pojazdu silnikowego 10,290 t - przekroczenie o 2,290 t, - nacisk podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m 20,367 t - przekroczenie o 20,367 t, - masa całkowita pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika siodłowego i dwuosiowej naczepy 51,107 t – przekroczenie o 11,107 t, - przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W tej sytuacji w ocenie organu I instancji doszło do: - przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 8 t, - przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 8 t dla podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i nie mniejszej niż 1,8 m, - przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika siodłowego i dwu lub trzyosiowej naczepy. W konsekwencji została nałożona kara pieniężna w wysokości 25.860 zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosił, iż pojazd załadowano w oparciu o tabelę "Techniczne właściwości drewna", w momencie załadunku nie ma możliwości określenia ładunku w tonach. Ponadto zwrócił uwagę, że droga, na której zatrzymano pojazd jest oznakowana jako ciągłość dróg krajowych nr [...] i nr [...] w związku z czym obowiązują na niej dopuszczalne naciski do 10 t. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję w pkt 1 uchylającą zaskarżoną decyzję w całości, w pkt 2 nakładającą karę pieniężną w wysokości 24.420 zł, w pkt 3 umarzającą postępowanie w zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, z tytułu którego nałożono karę pieniężną w wysokości 1.440 zł. Cytując przywołane w decyzji przepisy prawa GITD uznał, że regulacje dotyczące dopuszczalnych nacisków na osie i innych dopuszczalnych parametrów pojazdów, czy też warunków technicznych pojazdów, mają charakter uniwersalny i obejmują co do zasady wszystkich użytkowników dróg niezależnie od rodzaju przewożonego ładunku. Przepisy transportowe i ruchu drogowego mają na celu zapewnienie optymalnych warunków bezpieczeństwa poruszania się po drogach publicznych wszystkim ich użytkownikom, nie zaś tylko określonej grupie zawodowych przewoźników. Poruszanie się pojazdów o wielokrotnie przekroczonych parametrach pojazdu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Zdaniem organu w przypadku przewozu drewna zainstalowanie odpowiedniej wagi rozwiązałoby sygnalizowany w odwołaniu problem. Jednakże wiąże się to niewątpliwie z koniecznością poniesienia kosztów. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego oznaczenia drogi GITD wyjaśnił, iż o dozwolonych naciskach osi na danej drodze rozstrzyga akt prawny, a nie znak drogowy. Stosownie do art. 41 ust. 4 i 5 u.d.p. wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t oraz wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, ustalone zostały rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. (odpowiednio: Dz. U. Nr 219, poz. 1860 i poz. 1861). Wszystkie inne drogi, nie wymienione w tych rozporządzeniach stanowią sieć dróg, po których mogą się poruszać pojazdy o nacisku na pojedynczą oś do 8 t. W rozpatrywanym przypadku pojazd zatrzymano na odcinku drogi gminnej, który nie zalicza się do kategorii dróg wymienionych w powyższych rozporządzeniach, zatem nie było można więc uznać zarzutów skarżącego za zasadne. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dmc zespołu pojazdów oraz umorzenia postępowania organu I instancji w tym zakresie organ podkreślił, iż ważenia dokonano przy pomocy wag nieautomatycznych do pomiarów statycznych typu LP600. GITD wskazał, iż z certyfikatu zatwierdzenia typu wagi wynika, że ww. wagi nie powinny być używane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu (pkt 2.4 certyfikatu zatwierdzenia). Wagi tego typu zgodnie z instrukcją ważenia służą do określania nacisków na osie pojazdów. W konsekwencji organ stwierdził, iż ustalenia WITD dotyczące przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej nie mogą stanowić podstawy do ukarania strony za te naruszenia, gdyż wyniki pomiaru zostały uzyskane przy pomocy nieprzystosowanych do tego urządzeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. D. wniósł o uchylenie decyzji zarzucając naruszenie : - art. 5 ust. 1 i 7 ust. 1 u.d.p., - art. 7, 77 § 1 kpa, - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1861) - załącznik Nr 1, poz. 12. Zdaniem skarżącego uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe. W piśmiennictwie wskazuje się na hierarchię dyrektyw obowiązujących w ruchu drogowym, płynących z różnych źródeł (zakres przedmiotowy) oraz ich adresatów (zakres podmiotowy). Kolejność ich obowiązywania pozostaje w ścisłym związku z porządkiem ich wymienienia. Hierarchia stanowi spójny system i jest podstawą bezpieczeństwa i płynności ruchu. Z ułożenia tej hierarchii wynika, że obowiązuje następująca kolejność: a) polecenia dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, b) sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem kontroli, c) sygnały świetlne, d) znaki drogowe, e) przepisy prawa (tak Stefański Ryszard A., Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.05.108.908), [w:] R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX, 2008, wyd. III ). Skarżący nie kwestionuje, że samochód został zatrzymany przez Inspekcję Transportu Drogowego (ITD) na ulicy [...] w G. Jednakże wbrew twierdzeniom organu droga ta znajduje się w ciągu drogi krajowej nr 55 i 16. Skarżący podkreśla, iż samochód zjechał na ulicę [...] wyłącznie na polecenie ITD. W chwili bowiem rozpoczęcia interwencji przez Inspekcję, samochód ciężarowy znajdował się w ciągu drogi [...] i [...], a dokładanie na skrzyżowaniu tych dróg. Dopiero na polecenie Inspekcji samochód zjechał z tego skrzyżowania na ulicę Drogę [...]. Skarżący wskazuje, iż wjeżdżając do G. zarówno od strony O. – M., jak i od strony B., stojące przy tych drogach znaki wskazują na tranzyt dla samochodów ciężarowych biegnący właśnie drogami [...] i [...], tak aby ominąć centrum G. Skarżący poruszał się drogą nr [...]. Treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1861). Pod poz. 12 jednoznacznie wskazuje się, iż na odcinku drogi krajowej nr [...] "[...]" mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton, a nie jak przyjęła Inspekcja Transportu Drogowego do 8 ton. Do skargi jako dowód dołączono zdjęcia znaków drogowych przy drodze krajowej nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącego Główny Inspektor nie uwzględnił specyfiki ładunku, jakim jest drewno, co miało wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Ładunek zatrzymanego przez Inspekcję samochodu został umieszczony na podstawie stosowanej w transporcie drogowym publikacji prof. Franciszka Krzysika "Techniczne właściwości drewna" i nie ma innej technicznej możliwości określenia ciężaru ładowanego drewna, co organ powinien mieć na uwadze przy rozstrzyganiu sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane podczas kontroli drogowej w dniu [...] marca 2009 r. W trakcie tej kontroli dokonano ważenia pojazdu, który okazał się nienormatywny. Strona w istocie nie podważa ustaleń faktycznych organu dotyczących samego procesu ważenia, ale kwestionuje status drogi, na której został zatrzymany pojazd. Skarżący uważa, że pojazd nie poruszał się po drodze gminnej (ulica [...]) o dopuszczalnym nacisku do 8 t, lecz po drodze krajowej nr [...] i nr [...] (nacisk do 10 t), w ciągu których znajduje się ulica [...] w G. Oceniając legalność działania organów transportu drogowego należy przede wszystkim podkreślić, iż odpowiedzialność, o której mowa w art. 13g ust. 1 u.d.p. ma charakter obiektywny i nie jest warunkowana winą podmiotu wykonującego przejazd. Na organie nakładającym karę pieniężną nie ciąży obowiązek wykazania, że do przekroczenia dopuszczalnych norm doszło na skutek okoliczności zależnych czy zawinionych przez użytkownika pojazdu. Kara ta, w ściśle określonej ustawą wysokości, zależnej od wielkości przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę, jako kara administracyjna, jest niezależna od winy czy też zaniedbania właściciela pojazdu i jest nakładana w związku z wystąpieniem opisanego w ustawie skutku, tj. przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu. Stosownie do art. 13g ust. 1 u.d.p. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 40c ust. 1 tej ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z art. 13g ust. 2 stanowiącym, że wysokość kar pieniężnych określa załącznik nr 2 do ustawy. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania sposobu przeprowadzenia kontroli, gdy kontrolę prowadziły wyspecjalizowane służby drogowe, w obecności kierowcy kontrolowanego pojazdu. Kierowca nie zgłosił żadnych zastrzeżeń ani do sposobu dokonanych pomiarów, ani ustawienia pojazdu w czasie ich dokonywania, a także konfiguracji placu. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag. Przyrządy pomiarowe użyte w czasie kontroli posiadały legalizację, co wyklucza możliwość wystąpienia błędu. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Natomiast w myśl ust. 2 ww. przepisu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 7 ust 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się przede wszystkim na rozbieżności co do charakteru drogi, gdzie dokonano zatrzymania pojazdu. Z protokołu kontroli wynika, iż do zatrzymania pojazdu doszło na drodze gminnej, stanowiącej ulicę pod nazwą D., na której dopuszczalne są naciski osi do 8 t. Jednakże z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie nie wynika co było podstawą ustalenia przez organ, że miejscem zatrzymania kontrolowanego pojazdu była droga gminna. Innymi słowy w aktach sprawy brak jest stosownego dowodu, na okoliczność, iż ulica D. stanowi drogę gminna w rozumieniu obowiązujących przepisów. Dopiero na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się w dniu 19 października 2010 r. pełnomocnik organu stwierdziła, że ulica D. jest drogą gminną, co wynika z uchwały Rady Miejskiej G. z dnia [...] września 2000 r. nr [...] opublikowanej w [...] z 2000 r. Nr 8 poz. 122 oraz opublikowana przez stronę internetową Urzędu Miasta G. Skarżący wskazał natomiast, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze, że od czasu podjęcia tej uchwały dokonano przebudowy wzmiankowanej drogi i stała się ona fragmentem obwodnicy (drogi krajowej) a jak wynika z informacji ZDM w G. z dnia [...] marca 2010 r. obecnie ulica [...] ma konstrukcję nawierzchni zaprojektowanej na nacisk 115 KN a więc w chwili kontroli dopuszczalny nacisk wynosił na tej drodze do 10 t a nie do 8 t. Jak już wspomniano wyżej, skarżący podnosi, że po dniu wydania przedmiotowej uchwały, ulica [...] stała się fragmentem obwodnicy i znalazła się w ciągu drogi krajowej Nr [...] i [...]. Ze względu na to, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 art. 2 ustawy o drogach publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi uznać należy, że w niniejszej sprawie konieczne stało się jednoznaczne ustalenie czy sporna ulica znajduje się w ciągu drogi krajowej Nr [...] i [...]. Powyższe ustalenie jest istotne, gdyż w świetle załącznika nr 1 (poz. 12) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1861) na odcinku drogi krajowej nr [...] "[...]" mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. Odnosząc się do powyższej argumentacji stwierdzić należy, że we wskazanych przez pełnomocnika organu publikatorach brak jest wspomnianej uchwały z dnia [...] września 2000 r. Natomiast w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. pod poz. 29 opublikowana jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2000 r. dot. planów zagospodarowania przestrzennego pod budowę linii energetycznej (od ulicy [...] do posterunku energetycznego przy ulicy [...]). Z kolei pod pozycją nr [...] zamieszczono uchwałę oznaczoną numerem wskazanym przez pełnomocnika na rozprawie jednakże jest to uchwała wydana przez Radę Gminy B. w dniu [...] listopada 2000 r. dotycząca terenów rolnych we wsi S. W tym stanie rzeczy uznać należy, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ nie ustalił w sposób niewątpliwy stanu faktycznego sprawy w części dotyczącej kategorii drogi na której zatrzymano pojazd. W szczególności nie wykazał, że ewentualna uchwała zaliczająca ulicę [...] w G. do kategorii dróg gminnych pozostawała w mocy na dzień kontroli tj. [...] marca 2009 r. Ponieważ opisanych ustaleń organy nie poczyniły, naruszyły tym samym reguły procedury administracyjnej w szczególności art. 7, 77 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że organy inspekcji drogowej wydając zaskarżoną decyzję były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej ich obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117, podkreślił że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując wskazać należy, że zarzuty skarżącego dotyczące miejsca zatrzymania pojazdu do kontroli mogły mieć istotny wpływ na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji. W konsekwencji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne będzie ponowne ustalenie statusu drogi/ulicy Droga Łąkowa na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.