II SA/Ol 792/10

Dnia 19 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 15 września 1999 r. Prezydent Miasta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z.J. i L.J. pozwolenia na nadbudowę domu jednorodzinnego, położonego "[...]", o spadzisty dach z poddaszem mieszkalnym i modernizację układu funkcjonalnego budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku rozpatrzenia odwołania S.K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia 5 czerwca 2006 r. i stwierdził nieważność wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 15 września 1999 r. W dniu 8 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w O. wszczął postępowanie w sprawie nadbudowy opisanego wyżej budynku o dach spadzisty z poddaszem mieszkalnym i modernizacji układu funkcjonalnego budynku. Następnie, decyzją z dnia 4 maja 2010 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, nakazał inwestorom zlikwidowanie okna w ścianie nadbudowanej części budynku (na poddaszu) od strony nieruchomości przy ul. B., w terminie do dnia 1 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, że roboty budowlane związane z nadbudową przedmiotowego budynku zakończono w lipcu 2006 r. W dniu 15 stycznia 2007 r. inwestorzy przedłożyli pomiar geodezyjny powykonawczy usytuowania ich budynku względem granicy działki przy ul. B. Z dokumentu tego wynikało, że nadbudowa została wykonana nad istniejącą częścią budynku mieszkalnego zwróconego ścianą z otworami okiennymi w kierunku sąsiedniej działki, w odległości od 1,7 m do 2,7 m (różnice odległości wynikały z faktu, że granica między tymi działkami przebiega ukośnie), co naruszało § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ pierwszej instancji podkreślił, że roboty budowlane wykonane zostały na podstawie ostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę i w czasie jej obowiązywania. Inwestorzy nie mogli być zatem traktowani jako osoby dopuszczające się samowoli budowlanej, a także jako osoby, które prowadziły roboty bez pozwolenia na budowę. Wobec tego, organ zobligowany był do ustalenia, jakie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia nadbudowy do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego podał, że postanowieniem z dnia 5 lutego 2007 r. zobowiązał inwestorów do dostarczenia orzeczenia technicznego powyższej nadbudowy w terminie do dnia 25 lutego 2007 r. Postanowienie to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy postanowieniem z dnia 26 marca 2007 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Ol 629/07, oddalił skargę inwestorów na to postanowienie. Inwestorzy przedłożyli orzeczenie techniczne nadbudowy budynku w dniu 18 sierpnia 2008 r. Organ nadzoru budowlanego wezwał inwestorów do uzupełnienia tego orzeczenia technicznego, gdyż nie rozstrzygało ono o zgodności wykonanej nadbudowy z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nie wskazywało sposobu i zakresu robót budowlanych, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanej nadbudowy do stanu zgodnego z prawem. Przy piśmie z dnia 10 lutego 2009 r. inwestorzy złożyli kolejną opinię techniczną, uzupełnioną następnie w dniu 18 maja 2009 r. W opinii tej stwierdzono, że brak jest istotnych odstępstw nadbudowanej części budynku od zatwierdzonego projektu budowlanego i nadaje się on do użytku. Wyjaśniono, że w nadbudowanej części znajduje się niewielkie okienko – wywietrzak, natomiast nie uległy przebudowie okna: w wiatrołapie na parterze, na pierwszym piętrze w głębi budynku i okienka nad klatką schodową. Organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny budynku, w toku których ustalił, że w przedłożonej opinii technicznej niezgodnie ze stanem faktycznym dokonano inwentaryzacji elewacji budynku (okien) od strony północno-wschodniej i południowo-wschodniej. Okno na poddaszu w ścianie budynku od strony działki przy ul. B. narusza bowiem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), co uniemożliwia legalizację budynku, a następnie wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. W tej sytuacji stwierdził, że okna na poddaszu nie można uznać jedynie za wywietrznik i niezbędna jest jego likwidacja. W złożonym odwołaniu S.K. opisał historię przedmiotowego budynku od końca lat 60-tych XX wieku. Stwierdził, że należy zlikwidować balkon (Ioggię) od strony jego działki, drzwi do w/w balkonu oraz część dachu wystającego poza granicę działki inwestorów na jego nieruchomość. Decyzją z dnia 21 lipca 2010 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził w uzasadnieniu, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie ustalenie czy nadbudowa istniejącego budynku została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił, że balkon (Ioggia) nad wiatrołapem istniał już przed nadbudową budynku i stanowił taras otwarty, zaś obecny wygląd uzyskał w wyniku nakrycia dachem nadbudowy stropu nad wiatrołapem, co było zgodne z projektem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że otwory okienne istniały tam przed wykonaniem nadbudowy, zatem nieuzasadniony byłby nakaz likwidacji drzwi balkonowych. Podał, że nie stwierdzono, aby dach budynku inwestorów wystawał poza granice ich działki, co wyklucza zsuwanie się śniegu z tego dachu na działkę odwołującego się. Dodatkowo wskazał, że nachylenie połaci dachu uniemożliwiałoby taki kierunek zsuwania się śniegu. W ocenie organu odwoławczego, zasadnie został nałożony obowiązek likwidacji okna na poddaszu od strony ul. B, gdyż nie została zachowana odległość 4 m tej ściany budynku od granicy działki sąsiedniej. Istnienie tego okna wykluczałoby możliwość oddania do użytkowania wykonanej nadbudowy. Podał ponadto, że inwestorzy wywiązali się z nałożonego obowiązku. W złożonej skardze S.K. wniósł o wydanie ostatecznej decyzji o likwidacji nielegalnie wybudowanego balkonu nad wejściem do budynku sąsiadów. Zaprzeczył, jakoby pierwotnie istniały tam okna i podał, że nad wejściem do budynku nie było zabezpieczenia, co wynika z projektu typowego takiego budynku. Podniósł, że dach nad balkonem wystaje ok. 50 cm na jego nieruchomość, co powoduje, że w okresie zimowym śnieg zsuwa się na jego posesje i chodnik przy ul. B. Podał, że w toku rozbudowy inwestorzy wymienili całą stolarkę okienną, sprzecznie z pierwotnym projektem. Podniósł, że zamurowane w nadbudowanej części okno wychodziło na jego nieruchomość, a nie na ul. B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podał, że nadbudowana część nie wystaje poza istniejący pierwotnie wiatrołap. Nie znajduje potwierdzenia zarzut jakoby dach budynku wystawał poza granicę działki, powodując zsuwanie się śniegu na nieruchomość skarżącego. Wyjaśnił ponadto, że kąt nachylenia dachu uniemożliwia zsuwanie się śniegu na działkę skarżącego. Wywiódł, że balkon powstał w wyniku zrealizowania nadbudowy z istniejącego wcześniej tarasu nad wiatrołapem. Ponieważ w ścianie nad wiatrołapem istniały pierwotnie otwory okienne, to powstała w wyniku nadbudowy loggia nie narusza przepisów prawa. Ponadto podkreślił, że wymiana stolarki okiennej i drzwiowej nie jest podstawą do ingerencji organu nadzoru budowlanego, gdyż roboty te stanowią bieżącą konserwację. W pismach procesowych skarżący wywiódł ponadto, że inwestorzy zmienili wymiary okien w łazience, na klatce schodowej, w wiatrołapie i piwnicy. Zarzucił, że złożone w sprawie opinie techniczne nie zostały sporządzone rzetelnie i nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Podniósł, że nie wyrażał zgody na wykonanie spornego balkonu. Stwierdził, że projekt przebudowy nie przewidywał dachu nad wiatrołapem budynku. Wywiódł także, że budynek nie spełnia norm bezpieczeństwa pożarowego, gdyż jest ocieplony styropianem, a elementy drewniane nie zostały właściwie zaimpregnowane. Wobec tego stwierdził, że niezbędne jest wykonanie ścianki ogniowej wzdłuż całej ściany od strony jego domu do wysokości górnej kalenicy dachu nadbudowanego domu. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości i drzew rosnących na jego posesji. W piśmie procesowym z dnia 18 października 2010 r. inwestorzy stwierdzili, że decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę została wydana niezgodnie z prawem. Podnieśli, że podawane przez skarżącego odległości nie odpowiadają prawdzie i sfałszował on rysunek z pomiarów geodezyjnych ich budynku. Wyjaśnili, że balkon (loggia) istnieje od 1968 r. i stanowił część tarasu, zabudowaną zgodnie z projektem z 1999 r., na której ponadto wymieniono balustradę. Zaprzeczyli, jakoby powiększali otwory okienne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż postępowanie przed sądem administracyjnym, inicjowane skargą legitymowanego podmiotu na ostateczną decyzję, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sądy te nie rozpoznają zatem ponownie sprawy administracyjnej jako trzecia instancja. Wobec tego, sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Z tych też względów sąd administracyjny, zgodnie z art. 106 § 2 p.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że przepis ten nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest więc dopuszczalne tylko w celu umożliwienia sądowi dokonania ustaleń służących ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, a nie w celu dokonania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżoną decyzją. Nie ma więc podstawy prawnej do przeprowadzenia dowodu z oględzin, o co wnioskował skarżący. Ponadto, dokonując kontroli legalności wydanego w niniejszej sprawie postanowienia, stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie jest związany granicami skargi. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie jest więc możliwe w tym postępowaniu rozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącego, lecz tylko tych, które dotyczą przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia jest natomiast decyzja, którą organ nadzoru budowlanego nakazał "[...]" zlikwidowanie okna w ścianie nadbudowanej części budynku (poddaszu) od strony nieruchomości przy ul. B. W toku postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem, że inwestorzy nadbudowali część domu jednorodzinnego w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez stwierdzenie nieważności tej decyzji. W tej sytuacji zasadnie organy uznały, że przedmiotowa przebudowa jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, innym niż określony w art. 48 tej ustawy. Tryb postępowania organów nadzoru budowlanego uzależniony jest od stopnia naruszenia obowiązującego prawa w toku procesu budowlanego. Ustawodawca przewidział zaś odrębny tryb postępowania w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego), bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b) oraz w innych, niż wymienione wyżej, przypadkach (art. 50 i art. 51). Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego): samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować (pkt 1), samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji (pkt 2) i istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3). Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 1 pkt 2 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3). Cytowane przepisy, na mocy art. 51 ust. 7, stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zaznaczyć należy, że w sytuacji wykonania już robót budowlanych wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, nie jest ograniczone terminem. Podkreślenia wymaga, że treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie, że na jego podstawie organ nakłada obowiązek wykonania takich czynności faktycznych, które naprawią odstępstwa od przepisów technicznych. Wykonanie tych obowiązków pozwoli następnie na wznowienie robót budowlanych lub na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego (art. 51 ust. 4). W niniejszej sprawie, z uwagi na zakończenie w lipcu 2006 r. robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku brak było podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Niezbędne jednak było sprawdzenie czy przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi. Ustalenie w powyższym zakresie pozwala organowi nadzoru budowlanego na stwierdzenie czy budowa - jako zgodna z przepisami - może być użytkowana, czy też narusza przepisy, co obliguje organ do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowanego. Wobec powyższego niezbędne było dokładne ustalenie, czy nadbudowa narusza przepisy prawa, a następnie - w przypadku stwierdzenia takich naruszeń- ustalenie, wykonanie jakich robót budowlanych będzie skutkowało doprowadzeniem nadbudowy do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że północno – wschodnia ściana budynku inwestorów wybudowana została z naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W sprawie bezsporne jest, że odległości określone w tym przepisie naruszało już usytuowanie budynku w jego pierwotnym kształcie. Zatem zasadnie organy badały tylko czy nadbudowana na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę część nie narusza tego przepisu. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów ustaliły, że zlikwidowanie okna na poddaszu w nadbudowanej części budynku od strony nieruchomości przy ul. B., tj. elewacji północno – wschodniej, będzie skutkować doprowadzeniem nadbudowy budynku inwestorów do stanu zgodnego z prawem. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają jednak, na ocenę prawidłowości nałożonego obowiązku. W szczególności, z załączonych do opinii technicznej z dnia 10 lutego 2009 r. i do opinii technicznej uzupełniającej z dnia 15 maja 2009 r. rysunków tej elewacji nie wynika jednoznacznie, że rzeczywiście tylko okno na poddaszu wykonane zostało w toku przebudowy. Wobec tego nie można przesądzić, kiedy zostały wykonane okna znajdujące się na ścianach tej strony budynku, co ma wpływ na nałożenie przedmiotowego obowiązku. W sprawie niezbędne jest zatem ustalenie, które otwory okienne na ścianie północno – wschodniej budynku istniały przed przebudową i czy w trakcie przedmiotowych robót budowanych zostało wykonane tylko okno, o likwidacji którego orzeczono w zaskarżonej decyzji. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie ustalił jednoznacznie wszystkich okoliczności sprawy, do czego na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego był zobligowany (niezależnie od ich wpływu na istotę rozstrzygnięcia). Dodać też należy, że organ odwoławczy nie dostrzegł naruszenia art. 79 § 1 K.p.a. w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 25 sierpnia 2009 r. dowód z oględzin przedmiotowego budynku z pominięciem stron postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i przeprowadzi postępowanie w kierunku wskazanym przez Sąd, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.