I SA/Wa 670/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich Protokolant ref. staż. Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. S. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2009 roku w części zawartej w punkcie pierwszym, odmawiającej odszkodowania za część działki położonej w W. przy ulicy[...], oznaczonej nr hip. [...] o powierzchni [...] m 2, stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) , art. 9a i 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu – 21 listopada 1945 r. - grunty nieruchomości [...] w tym grunty przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej – na własność Skarbu Państwa. Dawnymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z [...] listopada 1976 r. M. i J. małżonkowie P., w równych częściach, niepodzielnie, na mocy aktów nr [...], [...] i [...] tomu X księgi "[...]" [...] i na wniosek z 22 marca 1941r. za nr [...] tej księgi. Aktualnie objęta wnioskiem o odszkodowanie nieruchomość wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] i stanowi własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 13 września 2005 r. B. S. dalej: skarżąca, złożyła wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...]. J. P. zmarła, a spadek po niej nabyły dzieci: B. S. i B. P. w 1/2 części każde z nich – postanowienie Sądu Rejonowego W. z [...] sierpnia 2006 r. sygn. akt[...] . Spadek po M. P. nabyły dzieci B. S. i B. P. w ½ części każde z nich - postanowienie Sądu Rejonowego W. z [...] października 1998 r. sygn. akt [...]. Decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta W. w punkcie pierwszym odmówił przyznania odszkodowania za część działki położonej w W. przy ulicy [...] , o powierzchni [...] m 2 , natomiast w punkcie drugim postanowił rozpoznać odrębną decyzją wniosek w odniesieniu do pozostałej części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m 2 . Od decyzji tej, od jej punktu pierwszego, skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o wyjaśnienie rozbieżności między treścią punktu pierwszego decyzji, a przedstawionymi przez nią dokumentami przedstawiającymi plany sytuacyjne działki rej. [...] zarówno z 1929 r. jak i wykonanego po zatwierdzeniu planu zabudowania m. W. z 1931 r. wykonanego w 1938 r., a zatem w ocenie odwołującej się uwzględniającego postanowienia planu zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych W. Ponadto skarżąca wskazała, iż plan ten uwzględnia ulicę [...] o szerokości 25 metrów, co spowodowało przeznaczenie pasa przedmiotowej działki o powierzchni [...] m. kw. pod ulicę. Zgoda na budowę domu jednorodzinnego na tej działce wraz z jego lokalizacją zostały wydane po wydaniu planu zabudowania z 1931 r., bowiem dom wybudowany został w 1935 roku. Do odwołania załączono w/w dokumenty. Wojewoda [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił pogląd organu I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia pierwszej z przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej ugn, tzn. nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. Prezydent W. odwołał się do przeznaczenia terenu przy [...] wynikającego z Ogólnego Planu Zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. , z którego wynika, iż część działki nr [...] o powierzchni [...] m. kw. jest przeznaczony na cel użyteczności publicznej, tj. pod drogę. Jednocześnie podniesiono, iż potraktowanie powyższego dowodu jako jedynego i wystarczającego dla stwierdzenia niespełnienia w/w przesłanki, to jest możliwości przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne jest niewystarczające z uwagi na ogólny charakter planu, którego celem było ustalenie kierunków i perspektyw rozwoju urbanistycznego W. Tak więc, wynikające z Ogólnego Planu Zabudowania W. przeznaczenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] nie wyklucza istnienia potencjalnej możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne. Ustalenia odnośnie niespełnienia przesłanki przeznaczenia w/w części nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne są jednak prawidłowe, co potwierdza kształt tej części nieruchomości uwidoczniony w Ogólnym Planie Zabudowania z 1931 r., ale także w planie sytuacyjnym dołączonym do odwołania. Przeznaczenie części działki nr [...] potwierdzają też późniejsze dokumenty zawierające plany urbanistyczne działki. Z decyzji Wydziału Terenowego Urzędu Dzielnicowego w W. wynika, iż całą powierzchnię działki nr [...] m. kw. przeznaczono decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1976 r. pod inwestycję Z. [...]. Z wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru [...] zatwierdzonego [...] kwietnia 2000 r. Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. wynika, iż teren działki przy [...] znajduje się w strefie usług i drobnej wytwórczości oraz na terenach tras komunikacyjnych, a działka objęta przedmiotową decyzją stanowi obecnie ulicę lokalną, zaś linie rozgraniczające tę część od pozostałej części są liniami rozgraniczającymi tereny o różnych funkcjach ściśle określonych. Z powyższego w ocenie Wojewody wynika wielce prawdopodobny wniosek, że część działki nr [...] o powierzchni [....] m. kw. jest przeznaczona pod drogę publiczną, a tym samym - z uwagi na brak postanowień o innym przeznaczeniu działki na przestrzeni lat, oprócz decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1976 r. co do realizacji której brak dowodów w aktach sprawy- nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Inaczej przedstawia się sytuacja pozostałej części działki nr [...] o powierzchni [...] m. kw. w świetle treści art. 215 ust. 2 ugn., co do której organ I instancji postanowił o wydaniu odrębnej decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania. Teren ten w Ogólnym Planie Zabudowania z 1931r. znajduje się w strefie [...], przewidziano dla niego trzy kondygnacje i 50% zabudowy, co uprawdopodabnia twierdzenia skarżącej, iż dom mieszkalny posadowiony został w 1935r. na tej właśnie części nieruchomości nadto, że zabudowania te to dzisiejsze budynki tam stojące. Ze zdjęć lotniczych przedmiotowej działki wynika z dużym prawdopodobieństwem, iż na działce zrealizowane są II kondygnacyjny budynek frontowy w ostrej granicy z działką nr [...] oraz budynki niższe w tylnej oficynie, a także obiekt niezidentyfikowany w granicy od strony południowo - wschodniej. Nie odniesienie się przez organ I instancji do kwestii spełnienia drugiej z przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn czyli tego, czy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r., nie stanowi w ocenie organu odwoławczego uchybienia przepisom procesowym w sytuacji, gdy bezspornym jest nie spełnienie pierwszej z przesłanek, które mają charakter kumulatywny, co oznacza, iż niespełnienie jednej z nich skutkuje automatycznie niemożliwością przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami wypłaty odszkodowania za działkę. Powyższy wniosek wynika z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady szybkości postępowania , wyrażonej w art. 12 kpa. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia było wniesienie przez skarżącą skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w której zarzuciła: – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, iż ocena przesłanki przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne może uwzględniać wyłącznie stan prawny przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. , – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie we własnym zakresie wszystkich okoliczności sprawy, oparcie oceny prawnej na niewiarygodnym dowodzie w postaci geodezyjnego rozliczenia powierzchni datowanym na lipiec 2009 r., nieuwzględnienie planu sytuacyjnego działki nr [...] przygotowanego przez mierniczego przysięgłego w dniu [...] grudnia 1938 r. oraz niewskazania w uzasadnieniu kluczowych dowodów, na których przypuszczalnie oparta była przedmiotowa decyzja, tj. geodezyjnego rozliczenia powierzchni, – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez nieprzyjęcie za udowodnionych okoliczności stwierdzonych w dokumencie urzędowym w postaci planu sytuacyjnego działki nr [...] sporządzonym przez mierniczego przysięgłego w dniu [...] grudnia 1938 r. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, iż zaskarżona decyzja odwołuje się nie tylko do planu miejscowego z 1931 r., ale i do późniejszych dokumentów z 1976 i 2000 r. zawierających plany urbanistyczne działki, które mają potwierdzać jej przeznaczenie. Ponieważ dokumenty te dotyczą stanu prawnego po wejściu w życie dekretu nie powinny być brane pod uwagę. Nadto podniesiono, iż z planu z 1931 r. wynika, iż istotnie mniejsza część działki nr [...] leży w strefie przeznaczonej pod budowę dróg publicznych, część zaś w strefie [...] z tym że chodzi o działkę o wielkości i kształcie z 1931r. a więc działkę nr [...] o powierzchni [...] m. kw. mającą wyraźny kształt prostokąta o wymiarach [...] m, tj. - działkę przed podziałem uwidocznionym na planie sytuacyjnym z [...] grudnia 1938r. Z planu sytuacyjnego z 1938r. wynika, iż z działki nr [...] o wielkości [...] m. kw. część przeznaczona pod drogi stanowiła [...] m. kw., a nie jak błędnie przyjęto w rozliczeniu powierzchni [...] m. kw. z [...] m. kw. działki numer [...]. Ocena o przeznaczeniu pod drogę powierzchni [...] m. kw. wynika nie z planu z 1931 r., a z rozliczenia powierzchni nieruchomości hipotecznej nr[...], wykonanego w lipcu 2009r. przez geodetę uprawnionego R. K., którego to rozliczenia nie powołano w uzasadnieniu. Rozliczenie to jest wadliwe, bowiem do rozliczenia przyjęto aktualną powierzchnię działki nr[...]. podczas, gdy mapa użyta jako podstawa wykonania rozliczenia pokazuje działkę nr[...], a więc przed podziałem zatwierdzonym na Planie Sytuacyjnym z 1938r. Działka [...] wydzielona z działki nr [...] do osobnego numeru hipotecznego ma kształt zbliżony do kwadratu – wymiary [...] m. Rozliczenie powierzchni obarczone jest też wadą niedokładności, bowiem różnice w dokładności pomiaru wynoszą +/-3 metry, co wynika wprost z zapisu w tym dokumencie oraz oryginał mapy jest w wielu miejscach rozerwany, bez wskazania czy dotyczy to przedmiotowej działki. Wady te doprowadziły do obarczonego znacznym błędem wyliczenia proporcji powierzchni pod drogę i powierzchni w strefie [...]. Wadliwość dokumentu jest tak znaczna, że nie może stanowić podstawy odmowy odszkodowania w odniesieniu dokładnie do [...]m. kw. i nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Na przedmiotowej działce zbudowano w 1935 r. dom jednorodzinny. Budynek musiał uwzględniać plan z 1931r. i być z nim zgodny. Przyjęcie interpretacji z rozliczenia powierzchni oznaczałoby, iż budynek ten został zrealizowany na tych 156 m. kw., która rzekomo zgodnie z Planem z 1931r. miała być przeznaczona pod ulicę, co jest nielogiczne. Plan Sytuacyjny z 1938r. jest na tyle jasny i precyzyjny, że nie było potrzeby zlecania i opierania się na dodatkowym rozliczeniu powierzchni, a uwzględniając go Wojewoda nie musiałby kwalifikować swoich konkluzji jako "wielce prawdopodobny wniosek", bowiem sformułowanie takie nie zmierza do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś konkluzje nie mogą być oparte na domniemaniach i prawdopodobieństwie. Nadto nie wskazano w uzasadnieniu powodów odmowy Planowi Sytuacyjnemu z 1938 r. wiarygodności i mocy dowodowej, przez co organ odwoławczy odniósł się jedynie częściowo do zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem decyzji Wojewody [...] poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzje te zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7,77,80 i 138 § 1 pkt 1 kpa. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej ugn. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Cytowany przepis ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to, m.in., iż jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię. Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279) dalej dekretu, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958r. W sprawie niespornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość w W. przy ulicy [...] podlegała przepisom dekretu. Do oceny pozostaje, czy organy rozstrzygając o odszkodowaniu stwierdziły istnienie pozostałych przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne ocenić należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu Ogólnego Planu Zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. i ewentualnie innych dokumentów uwzględniających stan prawny nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. Organy obu instancji ustalając tę przesłankę opierały się nie tylko na obowiązującym w dniu [...]11.1945 r. planie z 1931r., ale i innych dokumentach: decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1976 r. Wydziału Terenowego Urzędu W. , wypisie i wyrysie z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru w Gminie [...] zatwierdzonego [...] kwietnia 2000 r. Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. , co jest wadliwe. Fundamentalne znaczenie ma bowiem ocena stanu faktycznego i prawnego przez pryzmat art. 215 ust. 2 ugn, a zatem ocena potencjalnej możliwości przeznaczenia nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne. Już z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako naruszająca powołany przepis prawa materialnego podlegają uchyleniu. Ustalenie, iż część nieruchomości o powierzchni [...] m. kw. nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu, była bowiem przeznaczona pod użyteczność publiczną – drogę dokonane zostało w oparciu o rozliczenie powierzchni działki zlecone przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych z lipca 2009 r. geodecie uprawnionemu R. K. . Skarżąca kwestionuje ten dokument załączając do odwołania plany sytuacyjne działki rej. [...] zarówno z 1929 r. jak i z 1938 r. Wskazuje między innymi, iż plan ten uwzględnia ulicę K. A. o szerokości [...] metrów, co spowodowało przeznaczenie pasa przedmiotowej działki o powierzchni [...] m. kw. pod ulicę nadto , że zgoda na budowę domu jednorodzinnego na tej działce wraz z jego lokalizacją zostały wydane po wydaniu planu zabudowania z 1931 r., bowiem dom wybudowany został w 1935 roku. Organ II instancji w żaden sposób nie odnosi się do tych zarzutów, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy ma także obowiązek ustosunkowania się do treści wniesionego odwołania, a nie tylko potwierdzenia zasadniczych ustaleń przyjętych w decyzji I instancji. Pobieżna chociażby analiza zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach administracyjnych ( k. 51 akt związkowych) prowadzi do wniosku, iż niewykluczone jest, że budynek wzniesiony w 1935 r. posadowiony został na powierzchni tych [...] m. kw. nie mogących być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podsumowując wywody dotyczące niespełnienia przesłanki przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne podnosi między innymi, iż wniosek że część działki nr [...] o powierzchni [...] m. kw. jest przeznaczona pod drogę publiczną, a więc nie może być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne jest wielce prawdopodobny. Stwierdzenie takie narusza w ocenie Sądu zasadę prawdy obiektywnej – art. 7 kpa, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa – art. 8 kpa. W sprawie o odszkodowanie w związku z przejęciem przez Państwo nieruchomości na terenie W. na organach administracji ciąży obowiązek niebudzącego istotnych wątpliwości wykazania, ewentualnego braku uprawnień byłych właścicieli przejętych nieruchomości do przyznania odszkodowania. Stanowi to gwarancję zachowania prawa jednostki wynikających z przepisów polskiego prawa – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007 r. I OSK 479/06, LEX nr 347985. Przepis art. 215 ust. 2 ugn wprowadza jeszcze jedną przesłankę, która obok w/w musi zaistnieć z nią kumulatywnie, a mianowicie pozbawienie właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością, które miało nastąpić po dniu 5 kwietnia 1958 r. W sprawie niniejszej nie czyniono ustaleń na tę okoliczność uzasadniając to zasadą szybkości postępowania aczkolwiek w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] podniesiono, iż Prezydent wskazał, że właściciel nieruchomości przy [...] pozbawiony został faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W tym miejscu podnieść należy, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest przy ulicy[...], a nie [...] zaś organ I instancji nie zawarł w swym uzasadnieniu żadnych twierdzeń odnośnie pozbawienia właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością. Marginesowo podnieść należy, iż organy obu instancji w swych decyzjach powołują działkę nr [...] z obrębu[...] , podczas gdy w będącym podstawą wydania decyzji rozliczeniu powierzchni z 2009 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego R. K. wskazano działkę [...] numer obrębu[...], a więc nie tę która była przedmiotem rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i lit. c) oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. ----------------------- 9