II SA/Sz 727/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., nr[..] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2, 3 oraz art. 59 g ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 K.p.a., wymierzył inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "[..] " z siedzibą w [...] , karę w wysokości[..] , zł (dziesięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [..] . W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że pismem z dnia [...] r., M. K., powiadomił Inspektorat, że zamieszkuje budynek przy ul. [...] , który odebrał w 2008 r. od inwestora tj.: Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] , jednak pomimo zakończenia prac inwestor nie dopełnił obowiązku zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. W dniu [..] r., organ przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że wskazany budynek jest użytkowany. Pomieszczenia budynku, za wyjątkiem jednego pokoju, zostały umeblowane i wyposażone w sprzęt codziennego użytku. W pomieszczeniu garażu znajdował się samochód osobowy, natomiast w pozostałych pomieszczeniach piwnicznych zgromadzone zostały środki spożywcze. Kuchnia stanowiąca jedno pomieszczenie z salonem, została wyposażona w sprzęt rtv i agd. W trakcie kontroli w kuchni i salonie znajdowały się środki spożywcze typu: napoje, owoce, przyprawy. W pomieszczeniach sanitarnych znajdowały się kosmetyki i artykuły chemiczne przeznaczone do utrzymania czystości. W trakcie kontroli M. K. oświadczył, że od połowy 2007 r., wraz z żoną mieszkają w przedmiotowym budynku, spędzając w nim wolny czas, śpiąc i wykonując czynności związane z jego użytkowaniem. Następnie organ I instancji wskazał, że w rozstrzygnięciu sprawy nie są brane pod uwagę ustalenia, umowy bądź zobowiązania poczynione między inwestorem i osobami trzecimi. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, bowiem zgodnie z tymi przepisami karę można wymierzyć jedynie w przypadku, gdy nieprawidłowości stwierdzono w trakcie obowiązkowej kontroli, a więc kontroli wykonanej na skutek złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast jeżeli nieprawidłowości stwierdzono w wyniku innej kontroli, kary nie można wymierzyć. Skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe również dlatego, że nie wskazano w nim za co została nałożona kara. Nie wiadomo bowiem czy organ wydający postanowienie uważa, że strona naruszyła art. 54 czy art. 55 ustawy Prawo budowlane, a przepisy te wykluczają się i nie można naruszyć jednocześnie obydwu przepisów. Ponadto skarżąca wyjaśniła, iż dążyła do uregulowania wszystkich spraw formalno-prawnych związanych z budynkiem. W zażaleniu podano, że Spółdzielnia w 2000 r. uzyskała decyzję o pozwoleniu na przedmiotową budowę, która zatwierdziła przedłożony przez nią projekt budowlany oraz podpisana została umowa w 2001 r. zgodnie z którą skarżąca zobowiązała się do wybudowania domu jednorodzinnego nr [..] (numeracja adresowa - ul. [...] ) w stanie surowym zamkniętym i przekazania go do dalszego wykończenia przyszłym właścicielom tj. P. P. i M.K.. Zgodnie z przedmiotową umową P. P. i M. K. winni zrealizować we własnym zakresie szereg robót: wykonać elewację, ocieplenie dachu, tynki i posadzki wewnętrzne oraz okładziny, posadzki i podłogi, malowanie wewnętrzne, stolarkę drzwiową wewnętrzną, roboty ślusarskie wewnętrzne, schody wewnętrzne drewniane, izolacje podposadzkowe, instalacje wewnętrzne: elektryczną, telewizyjną, rtv, wodnokanalizacyjną, gazową i co., ukształtowanie terenu i zagospodarowanie działki, ogrodzenie i elementy małej architektury, dojście i dojazd do garażu. W dniu 10 lipca 2002 r. protokołem zdawczo-odbiorczym Spółdzielnia przekazała przedmiotowy dom P. P. i M. K. celem wykonania na własny koszt wskazanych wyżej robót. Zgodnie postanowieniami tej umowy przyszli właściciele winni te prace wykonać i zgłosić do odbioru końcowego w terminie do dnia 30 czerwca 2003 r. Następnie w zażaleniu szczegółowo opisano przebieg prac przeprowadzonych przez P. P. i M. K., opóźnienia w ich przeprowadzeniu i dokonanie odbioru robót przez skarżącą. Skarżąca podała, że w dniu dokonywania odbioru prac wykończeniowych, przedmiotowy budynek jednorodzinny był bez zgody i wiedzy skarżącej zamieszkały przez P. i M. małżonków K.. Skarżąca podała, że w dniu [...] r. dostarczyła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy, które ze względu na zdezaktualizowanie się protokołów z kontroli przewodów kominowych i szczelności instalacji gazowej nie zostało przyjęte. W dniu 16 kwietnia 2009 r. skarżąca wystosowała pismo do P. i M. małżonków K. w sprawie przedłożenia aktualnych dokumentów odbiorowych, tj. protokołu odbioru przewodów spalinowych i wentylacyjnych oraz protokołu z dokonania prób szczelności instalacji gazowej. Do dnia sporządzenia zażalenia dokumenty te nie zostały skarżącej przedłożone. Skarżąca poinformowała, że niezależnie od powyższego na własny koszt i własnym staraniem wykonała niezbędne badania i sprawdzenia. Z uwagi na brak możliwości nawiązania kontaktu z kierownikiem budowy prowadzącym roboty wykończeniowe przez P. i M. K. skarżąca wystąpiła z prośbą do Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o umożliwienie nawiązania kontaktu z ww. kierownikiem budowy. Po uzyskaniu oświadczenia kierownika budowy skarżąca podała, iż złoży wniosek wraz z kompletem dokumentów w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego domu. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewódzki [..] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z ustaleń organu powiatowego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jest użytkowany, a jego budowa w sposób formalno-prawny nie została zakończona. Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z przepisem art. 55 ustawy Prawo budowlane: "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych". Z art. 56 i art. 57 tej ustawy wynika natomiast, że za formalno-prawne zakończenie budowy i złożenie zawiadomienia właściwemu organowi nadzoru budowlanego o jej zakończeniu lub uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, odpowiedzialny jest inwestor. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] jako inwestor nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, jak też nie złożyła, przyjętego bez sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. W ocenie organu odwoławczego okoliczność powyższa stanowi przesłankę do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z załącznikiem do obowiązującej ustawy Prawo budowlane, określającym kategorie obiektów oraz współczynniki ich dotyczące, przedmiotowy obiekt budowlany należy zaliczyć do kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii I, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) ma wartość równą 2, natomiast współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1 (nie jest zależny od kubatury obiektu budowlanego). Zatem kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi iloczyn: 10 x 500 x 2 x 1 = 10.000 złotych (słownie: dziesięć tysięcy). Z powyższego wynika, iż wysokość wymierzonej kary za nielegalne użytkowanie określona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Ustosunkowując się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 59f ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2 tej ustawy, właściwy organ nadzoru budowlanego również wymierza karę. Jak zatem wynika z powyższego, kara za odstępstwa stwierdzone w wyniku przeprowadzenia kontroli obowiązkowej i kara za nielegalne użytkowanie dotyczą różnych stanów faktycznych i wymierzane są w oparciu o różne podstawy prawne, z tym, że do określenia wysokości kary za nielegalne użytkowanie, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, że w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego został precyzyjnie określony przedmiot penalizacji - nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, a stąd w sposób oczywisty wynika kto podlega karze przewidzianej w art. 57 ust. 7. Karze podlega ten, kto obiekt budowlany nielegalnie użytkuje. Jest poza wszelkim sporem, i ustaliły to organy obu instancji, że nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku polega na zamieszkiwaniu w nim przez P. i M. K.. Jest oczywiste, że przy tak jednoznacznym ustaleniu i stwierdzeniu przez organy nadzoru budowlanego, że to nie Spółdzielnia, lecz Państwo K. użytkują budynek, kara za nielegalne użytkowanie budynku nie może być nałożona na Spółdzielnię. Stanowiłoby to rażące naruszenie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w myśl którego kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego nie można nałożyć na kogoś, kto obiektu nie użytkuje. Skarżąca podała, że w istocie, kara została nałożona na Spółdzielnię nie z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, lecz za nie zgłoszenie zakończenia budowy i nieuzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Stanowi to kolejne rażące naruszenie przepisu art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Przepis ten nie przewiduje bowiem kary za formalno - prawne nie zakończenie procesu budowy, ani za nieuzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, ani też za nie zawiadomienie o zakończeniu budowy, więc z tych powodów, na podstawie tego przepisu, kara nie może być wymierzona. Przepis art. 57 ust. 7 jest przepisem represyjnym i nie jest dopuszczalne rozszerzające jego stosowanie. Karanie za czyn nie przewidziany ustawą jest naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że sankcja przewidziana w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie jest opłatą, nie jest podatkiem, ani nie jest akcyzą, które to należności przysługują fiskusowi za sam fakt zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie zobowiązania płatniczego (np. art. 2 Ordynacji podatkowej - zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania). Sankcja ustanowiona przepisem art. 57 ust. 7 jest karą. Jak od zawsze wiadomo, nie ma kary bez winy. Organy obu instancji nawet nie twierdzą, że Spółdzielnia ponosi winę za zaistniałą sytuację. Natomiast Spółdzielnia zarówno w piśmie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., jak i w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu kary wykazała, że nie ponosi winy za nie zgłoszenie zakończenia budowy. Spółdzielnia wykazała, że w tym zakresie nie tylko niczego nie zaniedbała, ale przeciwnie, dołożyła najwyższej staranności, aby doprowadzić do formalno -prawnego zakończenia budowy, nie wyłączając usilnych, ale bez winy Spółdzielni, bezskutecznych prób uzyskania kontaktu zarówno z P. i M. K. - inwestorami robót, jak i z ustanowionym przez nich kierownikiem robót, włącznie z wystąpieniem w tej sprawie do Zachodniopomorskiej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] . W sprawie niniejszej, przyszli właściciele domu wprowadzili się do niego w czasie, gdy zgodnie z zawartą między nimi a Spółdzielnią umową, dysponowali przekazanym im przez Spółdzielnię obiektem i we własnym zakresie realizowali w tym obiekcie roboty budowlane prowadzone przez powołanego przez nich kierownika budowy. Jest oczywiste, że w zakresie realizacji tych robót budowlanych Spółdzielnia inwestorem nie była. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] bez wymaganego prawem zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Sporna stała się natomiast kwestia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z powyższego wynika, że w każdym przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z pominięciem procedury, o której mowa w art. 54, tj. bez zawiadomienia organu, przy braku sprzeciwu w terminie, o którym mowa w tym przepisie, lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadkach, o których mowa w art. 55, właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skarżąca kwestionując zasadność nałożenia nią kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Wskazuje, iż karze przewidzianej w tym przepisie podlega ten, kto obiekt budowlany nielegalnie użytkuje. Podkreślając przy tym i dokumentując brak swojej winy w zaistnieniu tego zdarzenia. W tym miejscu należy wskazać, że uczestnikami procesu budowlanego, w myśl art. 17 prawa budowlanego, są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. Inwestor uczestniczy w całym etapie procesu budowlanego, odpowiada w całości od początku do końca za realizację inwestycji, a do jego obowiązków należy min. w myśl art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane - zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy i uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Norma prawna wynikającą z przepisu art. 57 ust 7 ustawy nie wskazuje podmiotowo osoby winnej za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia. Dla wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie nie ma znaczenia kwestia winy lub jej braku, lecz sam fakt zaistnienia zdarzenia, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu (por. wyrok WSA z 25 listopada 2009 r. II SA/Kr 1212/09 dostępny na stronie http://www.nsa.gov.pl/). Dlatego też, w zaistniałym stanie faktycznym, to Spółdzielnia, będąc inwestorem, jest podmiotem, na który organ nadzoru budowlanego obowiązany był nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie, pozostają ustalenia umowy między Spółdzielnią Mieszkaniową [...] w [...] , a P. i M. K., gdyż ewentualne naruszenia praw lub obowiązków z tej umowy wynikające, podlegają zasadom przewidzianym w Kodeksie cywilnym. Umowa na którą powołuje się skarżąca nie rodzi skutków administracyjnych w sferze procesu budowlanego. Wywiera tylko skutki cywilnoprawne i może stanowić podstawę dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych inwestora od nabywcy obiektu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).