II SA/Sz 548/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Starosta [...] decyzją z dnia [...] znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", art.37 pkt 5, art. 122 ust.1 pkt 1, art. 127, art. 131, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K.S. z dnia 18.07.2002 r.: I. Udzielił K.S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie do celów energetycznych z wód rzeki [...] w km 29 + 950 m. [...], obejmującego: 1. Pobór wody w ilości: [...] 2. Piętrzenie wody w rzece [...] na istniejącym jazie do rzędnej : - [...] npm w okresie zimowym (15 X - 15 III) - [...] m npm w okresie letnim ( 15 III - 15 X) II. Zobowiązał uprawnionego do : 1. Utrzymania urządzeń w dobrym stanie technicznym. 2. Przestrzegania dozwolonych piętrzeń. 3. Konserwacji koryta cieku w zasięgu negatywnego oddziaływania piętrzenia zasięg cofki 2600 m - dolne stanowisko 100 m 4. Przeprowadzania napraw bieżących. Pozwolenie wodnoprawne Starosta [...] wydał na okres do [...]. Wnioskiem z dnia [...] K.S. wystąpił do starosty [...] o dokonanie zmian dotyczących zasięgu cofki i terminów piętrzenia w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Starostę [...] - Decyzja [...] z [...], polegających na: 1. Zasięgu oddziaływania cofki w cz. II p.3 Decyzji z [...] na [...] m. 2. Terminów piętrzenia wody w rzece [...] na istniejącym jazie podanych w cz. I p. 2 operatu: - piętrzenie w okresie zimowym od 15.X do 30.IV na rz. [...] m npm - piętrzenie w okresie letnim od 30.IV do 15.X na rz. [...] m npm. W uzasadnieniu wniosku K.S. podniósł, iż w opracowanym operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne (Decyzja [...] z [...] występuje niezgodność pomiędzy opisem zasięgu cofki na str. 3 pA operatu; ustalającym, że cofka kończy się przed ujściem rzeki [...] do [...], tj. w odległości 1600 m w górę rzeki od [...], a obliczeniem zasięgu cofki wzorem [...] określającym zasięg cofki na 2600 m dokonanym na str. 6 p. 9. Sprzeczność tą stwierdził także Dyrektor WZMiUW w [...] J.W. w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach [...]. Pozwolenie wodnoprawne nakłada na wnioskodawcę obowiązek konserwacji koryta cieku w zasięgu cofki, tj. na długości 2600 m. Koszt wykonania konserwacji cieku na tym odcinku przekracza jego możliwości finansowe. W [...] r. K.S. wykonał: odmulenie rzeki [...] koparką ,warstwą 40 cm na odcinku 600 m (w km 30+550 do 31+150), umocnienie dolnego stanowiska jazu narzutem kamiennym (zakupił i wbudował około 100 ton kamieni) oraz odmulił staw wiejski przy jazie na dolnej wodzie w [...]. Koszt wykonanych robót wyniósł przeszło [...]zł. Obliczenia zasięgu cofki wykonane przez mgr inż. A.C. z zastosowaniem wzorów Tolkmitta i dla porównania Rühlmanna (prawidłowe obliczenie powinno być dokonane wzorem Tolkmitta dla koryt o przekroju zbliżonym do paraboli) potwierdziły nieprawidłowe obliczenie zasięgu cofki w opracowanym operacie (błędnie przyjęto średnią głębokość strumienia niespiętrzonego). Zasięg cofki sprawdzono także podczas lustracji w terenie, zaznaczając poziom lustra wody przy ujściu rzeki [...] w czasie odmulania rzeki przy otwartym jazie, a następnie przy piętrzeniu do rz. 87,33 m npm. Cofka na całej długości oddziaływania mieści się w granicach działki nr 2, którą stanowi wydzielone koryto rzeki [...]. Proponowane wydłużenie terminu piętrzenia w okresie zimowym, zdaniem wnioskodawcy, umożliwi lepsze wykorzystanie potencjału energetycznego rzeki, nie wpływając negatywnie na plony z użytków zielonych. Starosta [...] decyzją dnia [...] znak: [...], na podstawie art.155 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku K.S. : I. Odmówił zmiany decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...], którą udzielono K.S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie do celów energetycznych z wód rzeki [...] w km 29+950 w m. [...] w zakresie: 1. zmiany długości cofki - zmniejszenie jej długości z 2600 m do 1600 m, 2. zmiany terminów piętrzenia : - prowadzenie piętrzenia zimowego do rzędnej 87,61 m npm w okresie od 15.X. do 30.IV., - prowadzenie piętrzenia letniego do rzędnej 87,33 m npm w okresie od 1.V. do 14.X. II. Przyjął za podstawę odmowy zmiany decyzji: "Aneks do operatu wodnoprawnego Mała elektrownia wodna [...] z grudnia 2008 r." oraz "Uzupełnienie Aneksu do operatu wodnoprawnego z maja 2009 r.", opracowane przez mgr inż. A.Chmielewskiego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczącego uzupełnienia przez K.S. załączonego do wniosku aneksu do operatu wodnoprawnego, a także przedstawił, iż pismem z dnia [...] Starostwo Powiatowe w [...] zwróciło się do Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...], zwanego dalej "Dyrektorem WZMiUW", o odniesienie się do wniosku K.S. w zakresie zmiany długości cofki oraz wydłużenia okresu piętrzenia zimowego do rzędnej 87,61 m npm dodatkowo o jeden miesiąc, tj. od 15.X. do 30.IV., zamiast od 15.X. do 15.XI. Dyrektor WZMiUW pismem z dnia [...] poinformował, że: 1. należy utrzymać określoną w pozwoleniu wodnoprawnym nr ŚR[...] z dnia [...] długość cofki równą 2600 m; cofka sięga do km 32+550 rzeki [...], tj. około 1000 m poza ujście rzeki [...] do [...] i oddziaływuje na użytki zielone położone przy [...]; 2. wydłużenie okresu piętrzenia zimowego do końca kwietnia spowoduje negatywne oddziaływanie piętrzenia na przyległe do rzeki [...] oraz rzeki [...] użytki zielone i byłoby to sprzeczne z przyjętym dla powiatu [...]ego okresem wegetacji, który rozpoczyna się 1 kwietnia i trwa do połowy października; W związku z powyższym Dyrektor WZMiUW poinformował, że nie należy wydłużać okresu piętrzenia zimowego, a wskazane byłoby raczej w czasie przepływów wielkich wód, w okresie lata czasowe obniżenie piętrzenie, aby nie powodować zalania łąk, szczególnie w okresie sianokosów. Starostwo Powiatowe w [...] zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] powiadomiło strony postępowania o wnioskowanej przez K.S. zmianie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w [...]). W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], działając na podstawie art. 92 ust.3 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), wyraził zgodę na zmianę pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym przez K.S. zakresie. Urząd Miejski w [...] odesłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z adnotacją o terminie jego umieszczenia na tablicy ogłoszeń, bez jakichkolwiek uwag wniesionych odnośnie przedmiotu postępowania administracyjnego. Starostwo Powiatowe w [...], pismem z dnia [...], zwróciło się do Dyrektora WZMiUW o zajęcie stanowiska w kwestii wnioskowanej przez K.S. zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor WZMiUW pismem z dnia [...] poinformował, że po zapoznaniu się z uzupełnieniem aneksu do operatu wodnoprawnego w pełni podtrzymuje stanowisko zawarte w swoim piśmie z dnia [...], dotyczące zarówno zasięgu cofki, jak również okresu piętrzenia zimowego, który winien zakończyć się 31 marca, gdyż okres wegetacyjny rozpoczyna się od 1 kwietnia. Podał także, iż przedstawiony pomiar geodezyjny w pełni uzasadnia zajęcie takiego stanowiska - przy pomiarze lustra wody w rzece podaje się datę jego wykonania, co pozwala na podstawie materiałów IMGW ustalić, jakiego przepływu pomiar ten dotyczy. Na mapie dołączonej do "Aneksu..." nie podano daty wykonanego pomiaru poziomu lustra wody. Dyrektor WZMiUW zwrócił także uwagę, że w okresie sianokosów lub przepływów wód wielkich, w okresie wegetacyjnym, piętrzenie winno być obniżone o około 20 cm. Reasumując organ I instancji stwierdził, że strona postępowania - Dyrektor WZMiUW, nie wyraził zgody na wprowadzenie do pozwolenia wodnoprawnego nr [...] z dnia [...] zmian wnioskowanych przez K.S., zarówno odnośnie zmniejszenia długości cofki do 1600 m, jak i zmiany terminów piętrzenia wody. W oparciu o powyższe, organ stwierdził, iż zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może zostać, w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu art.155 Kpa wynika więc, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną tylko wtedy, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ulega wątpliwości, że zgoda strony w tym przypadku musi być udzielona wyraźnie, nie może być więc tutaj mowy o zgodzie domniemanej. Wzruszenie decyzji w tym trybie bez zgody strony stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121). W prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w ocenie organu, nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 155 Kpa, a mianowicie strona postępowania administracyjnego - Dyrektor WZMiUW - nie wyraził zgody na wprowadzenia zmian do pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wnioskowanym przez K.S.. W związku z powyższym Starosta [...] odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie do celów energetycznych z wód rzeki [...] w km 29+950 w m. [...] we wnioskowanym przez K.S. zakresie. Od powyższej decyzji K.S. odwołał się. Podniósł, iż nie zgadza się z obliczeniami zasięgu cofki dokonanymi przez Dyrektora WZMiUW, gdyż w jego przekonaniu nie są obiektywne, w porównaniu z obliczeniami specjalisty wykonującym aneks do operatu wodnoprawnego oraz osobistymi kilkakrotnymi pomiarami zasięgu cofki przy piętrzeniu na jazie w Kościerzynie Wielkim, w okresie letnim i zimowym. Stwierdził także, iż uzasadnienie decyzji odnośnie do odmowy zmiany terminów piętrzenia jest nieścisłe. Na stronie 3 z dołu odmownej decyzji napisane jest: "okres piętrzenia zimowego, który winien zakończyć się 31 marca". Natomiast on, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, musi obniżyć piętrzenie zimowe już 15.03., bez żadnego okresu przejściowego. 15 marca rzeka przeważnie jest jeszcze pod lodem, w tym też okresie są częste i wnikliwe kontrole ze Starostwa Powiatowego i WZMiUW. W ostatnim zdaniu odwołania K.S. napisał: "Bardzo proszę o wydłużenie terminu piętrzenia zimowego o co najmniej 2 tygodnie." Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania K.S. uchylił pkt II zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na wstępie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przedstawił, iż Starosta [...] przekazał odwołanie K.S., zgodnie z właściwością miejscową, Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] brał udział w postępowaniu w pierwszej instancji, a także zajął pozytywne stanowisko, co do zmiany przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Mając na uwadze obiektywizm, jakim musi kierować się organ rozpatrując daną sprawę, Dyrektor RZGW [...] wyłączył się od postępowania w sprawie i przekazał akta sprawy Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...], znak: [...], wyznaczył Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] do prowadzenia sprawy. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki w [...] po rozpatrzeniu odwołania uznał, iż z przyczyn natury prawnej nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1Kpa, uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z istoty tej zasady wynika zatem, że przepisy procedury administracyjnej przewidziane w Kpa lub w ustawach szczególnych, dające podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej, mają charakter wyjątkowy i dlatego nie można ich interpretować rozszerzająco. Zdaniem organu, bezsporne w niniejszej sprawie jest, że wniosek odwołującego się dotyczył zmiany decyzji ostatecznej. Teoretycznie rzecz ujmując taka decyzja, tak jak każda inna decyzja administracyjna mająca charakter decyzji ostatecznej, może być zmieniona w trybie art. 155 Kpa. Przepis ten bowiem umożliwia zmianę decyzji ostatecznych niewadliwych lub obarczonych nieistotnymi wadami, ale pod warunkiem jednoczesnego spełnienia wszystkich wskazanych w nim przesłanek (art.155 Kpa) Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony). Z cytowanego przepisu wynika zatem, że przesłankami warunkującymi dopuszczalność jego zastosowania przez organ są: - istnienie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyło prawo; - zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia; - brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji; - przemawianie interesu społecznego lub słusznego interesu strony za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej. Zakaz rozszerzającej interpretacji przepisów regulujących nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, do którego zalicza się również tryb wskazany w art. 155 Kpa, przejawia się między innymi w tym, że niedopuszczalne jest uzależnienie takiego trybu od okoliczności lub przesłanek, które w przepisie nie są wymienione. Użyty w art. 155 Kpa zwrot "zgoda strony" rozumieć trzeba w taki sposób, jaki wynika z określonej w art. 28 i art. 29 Kpa definicji strony, co prowadzi do stwierdzenia, że w sprawach, w których występuje wielość stron, zastosowanie art. 155 Kpa wymaga zgody wszystkich stron. O tym, kto posiada przymiot strony w postępowaniu wszczętym w tym trybie, decyduje ustalenie, komu przysługiwał ten przymiot w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę. W ocenie organu, w sprawie bezspornym jest, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną toczyło się z udziałem wielu stron, w tym również z udziałem Dyrektora WZMiUW, który pismem z dnia [...] podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...], z którego to wynika, że nie zgadza się na zmianę warunków zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] dotyczących zasięgu cofki i piętrzenia letniego i zimowego. Ponadto w aktach sprawy brak jest zgody innej strony postępowania - Polskiego Związku Wędkarskiego w [...]. Wszystkim tym stronom przysługuje prawo strony w nadzwyczajnym postępowaniu wszczętym wnioskiem odwołującego się, a ich zgoda na wnioskowaną przez K.S. zmianę decyzji ostatecznej jest warunkiem niezbędnym do dokonania tej zmiany. Jeżeli zatem Dyrektor WZMiUW oraz Polski Związek Wędkarski w [...] nie wyrazili zgody na zmianę decyzji ostatecznej, to organ nie miał podstaw do wydania oczekiwanej przez odwołującego się decyzji, w przeciwnym bowiem razie wydanie decyzji zmieniającej dotknięte byłoby naruszeniem prawa. Nie ma tutaj znaczenia motywacja, która legła u podstaw braku zgody strony, skoro przepis art. 155 Kpa nie przewiduje badania przez organ jej przyczyn. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt, że orzeczenie przez Starostę [...] w sentencji decyzji, że za podstawę odmowy zmiany decyzji organ I instancji przyjął Aneks do operatu wodnoprawnego Mała Elektrownia Wodna [...] z [...], oraz Uzupełnienie Aneksu do operatu wodnoprawnego z [...], jest bezcelowe i niczym nie uzasadnione. Treść zawarta w punkcie II decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], nie powinna znaleźć się w sentencji, tylko w ewentualnym uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, stąd też Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uchylił pkt II zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie w tym zakresie. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podkreślił, że podstawą odmowy zmiany przedmiotowej decyzji przez Starostę [...] był brak zgody stron, a nie zapisy ww. aneksu do operatu wodnoprawnego, jak również, że postępowanie w trybie art. 155 Kpa nie jest nowym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie wniosku o pozwolenie wodnoprawne. Postępowanie to ma na celu ustalenie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie okoliczności prawne dające podstawę do rozważenia możliwości zmiany decyzji ostatecznej. Dopiero w następnej kolejności należałoby stwierdzić, czy zachodzą okoliczności faktyczne do zmiany decyzji ostatecznej i opisać je dokładnie w uzasadnieniu decyzji zmieniającej lub odmawiającej takiej zmiany. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący wniósł o wnikliwe rozpatrzenie przez Sąd odwołania dotyczącego skrócenia zasięgu długości cofki, która w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] wynosi 2600 m, a rzeczywisty zasięg wynosi 1600 m. Na potwierdzenie tego załączył kserokopię odpowiednich dokumentów i pism: 1. Operat wodnoprawny zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe w [...], opis cofki str.3,pkt 4. 2. Pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...][...], wyrażające zgodę na zmianę we wnioskowanym zakresie. 3. Pismo radnego gminy [...] F.C. z miejscowości [...] z dnia [...] do [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...]. 4. Jeden z dwóch pozwów sądowych o zapłatę z dnia [...] W [...]. po czterech rozprawach w Sądzie Rejonowym w [...] i udokumentowaniu katastrofy jako przyczyny zalewania łąk, powodowie dobrowolnie wycofali się z roszczeń finansowych. 5. Pismo do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] z dnia [...], tj .prośba o odmulenie rzeki oraz opis przyczyny zamulenia rzeki [...] w rejonie cofki. 6. Mapę Plan sytuacyjny rzeki [...] w obrębie piętrzenia wody młyna (obecnie MEW) w [...] w skali, potwierdzoną przez Urząd Wojewódzki. 100 7. Mapę przekrój podłużny rzeki Łobżonki w skali 1:5000 z wyrysem zasięgu cofki. Pisma i aneks ujęte są w aktach sprawy w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...][...]. Poza tym, skarżący wniósł o wyznaczenie niezależnych ekspertów, którzy sprawdzą wykonane obliczenia do rzeczywistego zasięgu cofki w terenie. Wniósł także o wydłużenie okresu piętrzenia zimowego do 31 marca ( obecnie obowiązuje do 15.03.). Na poparcie swojej prośby skarżący załączył: 1. Pismo Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] z dnia [...] do Starostwa Powiatowego w [...][...]. 2. Pismo z dnia [...], tj. odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...].[...] do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. 3. Pismo Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż wniosek skarżącego dotyczący zmiany ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego organ bezpodstawnie zakwalifikował jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art.155 Kpa. Intencją skarżącego było bowiem wznowienie postępowania zakończonego wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, niezgodnym z przepisami, gdyż jak wykazał to we wniosku, już w momencie wydawania pozwolenia istniały dowody wskazujące na inną długość cofki i inne okresy piętrzenia wody niż te, które ostatecznie zawarte zostały w pozwoleniu. Pełnomocnik cofnął wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie należy stwierdzić, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wniosek K.S. o zmianę pozwolenia wodnoprawnego, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art.155 Kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnoszony przez pełnomocnika skarżącego zarzut, iż strona żądała zmiany decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w ocenie Sądu, nie znajduje oparcia w treści wniosku. Samo powoływanie się na rozbieżności dotyczące zasięgu cofki w operacie wodnoprawnym, przedłożonym przez stronę wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a więc w dokumencie znanym stronie i organom wydającym pozwolenie przed wydaniem decyzji, nie wskazuje na tryb wznowieniowy, jak również nie wskazuje na naruszenie obowiązujących przepisów. Przystępując do oceny wydanej decyzji należy zauważyć, iż organ odwoławczy pominął fakt, iż w ostatnim zdaniu odwołania K.S. zmienił swój wniosek w zakresie dotyczącym terminu piętrzenia wody pisząc: "Bardzo proszę o wydłużenie terminu piętrzenia zimowego o co najmniej 2 tygodnie." Dopóki bowiem sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (wyrok NSA I SA 1504/83 LEX 9761). Zgodnie z art.7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K.S. organ nie mógł pominąć jego słusznego interesu. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także żadnych nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji, tymczasem skład orzekający w niniejszej sprawie dopatrzył się naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Obydwa organy w uzasadnieniach swoich decyzji w sposób prawidłowy przedstawiły wykładnię art.155 Kpa i orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Zgodnie jednak z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne: "Stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych." Jest to przepis proceduralny, szczególny wobec art. 28 Kpa, z którego wypływa obowiązek organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji ustalenia wykazu stron. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się wykaz władających powierzchnią ziemi zamieszczony w części opisowej aneksu do operatu wodnoprawnego, jest to wykaz sporządzony przez stronę, a nie przez organ, do którego obowiązków należy ustalenie stron postępowania. Ponadto zgodnie z art.127 ust. 9 ustawy Prawo wodne (przepis proceduralny) w przypadku wielości stron – powyżej 20 – do stron innych niż wymienione w tym przepisie stosuje się art. 49 Kpa, w oparciu o który strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające jedynie wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] , w określonym czasie, zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego (zgodnie z art.127 ust.6 ww. ustawy ). Brak jest natomiast dowodów doręczania w tym trybie innym stronom pozostałych dokumentów (decyzja I instancji, decyzja II instancji, itd. ), fakt bowiem przesłania danego dokumentu do Urzędu Miejskiego w Wyrzysku nie może być uznany za doręczenie w trybie art.49 Kpa. Uchybieniem szczególnie ważnym z punktu widzenia interesu K.S. jest również brak wystąpienia skierowanego do wszystkich stron postępowania administracyjnego z zapytaniem, czy wyrażają one zgodę na wnioskowaną przez K.S. zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że organ z zapytaniem takim wystąpił jedynie do Dyrektora WZMiUW, natomiast za podstawę wydania decyzji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej w trybie art.155 Kpa uznał właśnie brak zgody stron - Dyrektora WZMiUW oraz Polskiego Związku Wędkarskiego w [...]. Dodać też trzeba, że pytanie takie powinno być sformułowane w sposób jasny, zrozumiały dla osób nie zajmujących się zawodowo gospodarką wodną oraz powinno zawierać pouczenie o skutkach wyrażenia, bądź odmowy wyrażenia zgody. Należy podkreślić, że zgodnie z art.77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 Kpa, a także art.127 ust.7 i 9 ustawy Prawo wodne, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art.205 § 2 ww. ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, w pierwszej kolejności ustali zakres żądania strony, po zmianie wprowadzonej w odwołaniu, a następnie przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu przedstawionej powyżej.