III SAB/Wr 15/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K H J na bezczynność D O R A R i M R we W w przedmiocie nierozpoznania wniosku o przyznanie dofinansowania Sektorowego Programu Operacyjnego oddala skargę. K H J wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W skargę na bezczynność D D O R A R i M R we W w sprawie wniosku z dnia [...] r. o dofinansowanie realizacji projektu o znaku [...] w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich [...]" w zakresie działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Z uwagi na niekompletność wniosku organ I instancji organ I instancji odrzucił wniosek dnia [...] r., a organ II instancji dnia [...] r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. (sygn. Akt IV SA/Wa 1233/07) przyjąwszy, że powołane rozstrzygnięcia były decyzjami administracyjnymi, uchylił te decyzje. Po podjęciu postępowania administracyjnego w sprawie organ I instancji wezwał dnia [...] r. pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku. Przesyłkę tę zwrócono organowi dnia [...] r. z adnotacją, że adresat się wyprowadził. Następnie organ przesłał pocztą dnia [...] r. wezwanie do uzupełnienia wniosku na adres wnioskodawcy podany we wniosku. Pismo odebrała dnia [...] r. M J – [...] wnioskodawcy. Z uwagi na to, że w wyznaczonym terminie 14 dni kalendarzowych od otrzymania pisma, czyli do dnia [...] r., do organu I instancji nie wpłynęły żądane uzupełnienia, organ I instancji pozostawił wniosek bez rozpoznania, powołując art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na to pismo wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika wniósł dnia [...] r. do P ARiMR zażalenie na bezczynność D D O R ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] r. organ II instancji uznał zażalenie z dnia [...] r. za bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu I instancji pełnomocnik skarżącego K H J wniósł o zobowiązanie tego organu do wydania w terminie 30 dni rozstrzygnięcia w sprawie oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy administracyjnej oraz w aktach sprawy prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1233/07) z wniosku skarżącego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie. Powołano się na orzecznictwo sądowe z którego wynika, że rozstrzyganie spraw w postępowaniach o dofinansowanie z Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" następuje w formie decyzji administracyjnych. Organy A R i M R są w tym zakresie organami administracji państwowej w sensie funkcjonalnym. Stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrzył skargę w trybie przewidzianym dla decyzji administracyjnych i powołanym wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. uwzględnił skargę oraz uchylił decyzje organu I i II instancji. Skarżący zarzucił, że postępowaniu naruszono art. 10 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. W postępowaniu pominięto każdego z pełnomocników skarżącego. Z uwagi na zawiłość sprawy skarżący ustanowił bowiem trzech pełnomocników. W świetle art. 10 k.p.a., organ I instancji powinien był zapewnić każdemu z nich udział w postępowaniu, zamiast dowolnie wybranemu pełnomocnikowi. Dnia [...] r. zmieniono adres kancelarii prawniczej pełnomocnika skarżącego, ale organ I instancji był o tym poinformowany. Pełnomocnik, występujący w kilkudziesięciu sprawach prowadzonych przez organ, poinformował bowiem organ o nowym adresie kancelarii pismem zawierającym informację o wszystkich sprawach prowadzonych przez te kancelarię. W prowadzonych postępowaniach w sprawach dotacji organ doręcza już korespondencję pod nowy adres kancelarii. Organ I instancji powinien był znać nowy adres kancelarii także z tego powodu, że wskazała go pełnomocniczka skarżącego w postępowaniu sądowo-administracyjnym: w pismach oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ I instancji wiedział o tym adresie również z innych spraw prowadzonych przez tę pełnomocniczkę, która pracuje w strukturach kancelarii prowadzonej przez pełnomocnika skarżącego. Ponadto informacja o adresie kancelarii jest dostępna w Internecie (www.lesny.com.pl–zespół). Zdaniem pełnomocnika skarżącego, z powyższego wynika, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest uzasadniony. Pełnomocnik podkreślił, że organ I instancji wiedział, że skarżący jest [...], który słabo posługuje się językiem polskim. Organ powinien był zatem przypuszczać, że skarżący nie zna języka polskiego i może nie rozumieć treści kierowanej do niego korespondencji w języku polskim. Stąd do pism kierowanych do bezpośrednio skarżącego powinno być dołączone tłumaczenie na język [...]. Zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. wynika z błędnego przyjęcia, że wniosek skarżącego zawierał brak formalny uniemożliwiający jego merytoryczne rozpoznanie. Organy administracji rozpatrywały natomiast wniosek merytorycznie wydając decyzje z dnia [...] r. (I instancja) oraz [...] r. (II instancja). Tylko na skutek lekceważenia przepisów postępowania administracyjnego decyzja z dnia [...] r. została nazwana pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Była to jednak w istocie decyzja merytoryczna, podlegająca kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądu administracyjnego. Wniosek skarżącego był już dwukrotnie rozpatrywany merytorycznie przez organy administracji, które zakwalifikowały go jako wniosek spełniający wymagania formalne. Braków formalnych nie dostrzegł też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W skardze podkreślono, że w ponownym postępowania administracyjnego niedopuszczalne jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy wniosek spełniał warunki formalne w poprzednim postępowaniu, w którym wydano decyzje administracyjne, uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r. Skarżący powołał się w tej kwestii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1996 r. (sygn. I SA 2042/94), według którego po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania (wniosku) od strony formalnej (art. 64 § 2 k.p.a.), ale rozstrzyga sprawę merytorycznie. Okoliczności wskazane przez organ I instancji dotyczą oceny dowodów zebranych w aktach sprawy administracyjnej skarżącego, co nie uzasadnia stosowania art. 64 § 2 k.p.a. W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący stwierdził, ze w przypadku pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia sprzecznie z wymogami art. 64 § 2 k.p.a., stronie przysługuje skarga do Sądu na przewlekłość postępowania, jeżeli uprzednio wniesie zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Dla wsparcia wywodów powołał się na orzecznictwo sądowo administracyjne. W odpowiedzi na skargę na bezczynność organ I instancji wniósł o jej oddalenie w całości. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreślił, że wniosek skarżącego z dnia [...] r. o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", objęty Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich [...]" był wielokrotnie uzupełniany ze względu na jego niekompletność i nigdy nie został sporządzony w kompletnej formie. Z uwagi na to, że wniosek i tabela wyliczenia żywotności nie zostały podpisane ani przez wnioskodawcę, ani przez jego pełnomocnika, wniosek odrzucono decyzją organu I instancji z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] r. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. decyzji obydwu instancji, organ I instancji podjął postępowanie w sprawie. Weryfikując wniosek organ stwierdził, że wniosek wymaga uzupełnienia. W związku z tym dnia [...] r. na adres do korespondencji wskazany we wniosku - Kancelaria [...], ul. [...],[...] G, organ I instancji wysłał pismo z wezwaniem o usunięcie braków formalnych wniosku wraz z kopiami stron wniosku wymagających poprawy. W dołączonym do wniosku pełnomocnictwie nie podano bowiem adresu żadnej z upoważnionych osób, a sekcja 9 wniosku Pełnomocnik ubiegającego się o dofinansowanie projektu nie była wypełniona. Powyższą przesyłkę poczta zwróciła organowi I instancji dnia [...] r. z adnotacją, że adresat się wyprowadził. W związku z tym pismo wzywające do uzupełnienia wniosku wysłano pocztą dnia [...] r. do wnioskodawcy na jego adres zameldowania podany we wniosku. Pismo odebrała dnia [...] r. M J – [...] wnioskodawcy. W wyznaczonym terminie 14 dni kalendarzowych od otrzymania pisma przez skarżacego, czyli do dnia [...] r., do organu I instancji nie wpłynęły żadne żądane uzupełnienia. W tym stanie rzeczy organ I instancji pozostawił wniosek bez rozpoznania powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. Wnioskodawcę poinformowano o tym pismem z dnia [...] r. doręczonym [...] wnioskodawcy dnia [...] r. W odpowiedzi na to pismo wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika wniósł dnia [...] r. do P ARiMR zażalenie na bezczynność D D O R ARiMR. Pismem nadanym dnia [...] r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformował organ I instancji o zmianie adresu prowadzonej przez niego Kancelarii [...]. W piśmie stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący powołał się na art. 41 k.p.a. Przyznał, że przedstawiciele i pełnomocnicy strony mają obowiązek zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu. Obowiązek ten jest jednak aktualny w czasie trwania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie zmiana adresu pełnomocnika nastąpiła natomiast w okresie trwania postępowania sądowo administracyjnego. Stwierdził, że organy administracji powinny zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie oraz czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody na skutek nieznajomości prawa i udzielają jej w tym celu niezbędnych wyjaśnień i pouczeń. Skarżący podkreślił ponownie, że sprawa dotyczy obywatela [...], nie posługującego się językiem polskim. Warunkiem przyjęcia skutków wynikających z art. 41 § 2 k.p.a. jest uprzednie poinformowanie o wszczęciu postępowania i o skutkach art. 41 k.p.a. Organ takiej czynności nie wykonał, nie zawiadamiając strony o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrywanego wniosku. Ponadto pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest prawnie niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ ma możliwość ustalenia adresu w inny sposób. Było to możliwe, co wykazano w skardze. Dane teleadresowe strony i jej pełnomocników oraz aktualny adres poczty elektronicznej pełnomocnika były zamieszczone na str. 3 wniosku w pkt 8.2.6-10.6. Przy zachowaniu najmniejszej staranności organ mógł zatem ustalić nowy adres do doręczenia korespondencji. W pierwotnym postępowaniu pracownicy organu I instancji wielokrotnie kontaktowali się telefonicznie w sprawie wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. decyzji lub postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu I instancji w przedmiocie wnioskowanej dotacji wystąpiłaby więc wówczas, gdyby w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie - nie rozpoznał wniosku o dotację, a także wtedy, gdy mimo ustawowego obowiązku i spełnionych przez stronę warunków prawnych – materialnych i formalnych - nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący zarzuca bezczynność D D O R A R i M R we W w sprawie wniosku z dnia [...] r. o dofinansowanie realizacji projektu o znaku [...] w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich [...]" w zakresie działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", polegającą na nierozpatrzeniu tego wniosku oraz zakończenie postępowania w trybie art. 64 § 2 kpa. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie, na żadnym etapie postępowania, wniosek strony nie został sporządzony w sposób kompletny. Obarczony był natomiast istotnymi brakami o charakterze formalnym oraz merytorycznym, uniemożliwiającymi jego rozpatrzenie. Można stwierdzić, że wnioskodawca notorycznie uchybiał prawnym obowiązkom prawidłowego sporządzenia wniosku. W postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie wyroku z dnia z dnia 9 października 2007 r. (sygn. Akt IV SA/Wa 1233/07) wniosek kwalifikował się do pozostawienia go bez rozpoznania. Organ I instancji zastosował natomiast pozakodeksową formę "odrzucenia" tego wniosku. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało podjęte przez organ I instancji w wyniku powołanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., który został doręczony stronie skarżącej. Postępowanie to nie zostało natomiast "ponownie" wszczęte, jak błędnie wywodzi pełnomocnik skarżącego. Organ I instancji nie był zatem obowiązany do poinformowania strony czy jej pełnomocnika o "ponownym" wszczęciu postępowania. Pełnomocnik strony był natomiast zobowiązany poinformować organ o zmianie adresu swej kancelarii mimo to, że nastąpiło to w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Pismo organu I instancji z dnia [...] r. przesłane na adres pełnomocnika do korespondencji wskazany we wniosku - Kancelaria [...], ul. [...],[...] G, z wezwaniem o usunięcie braków formalnych wniosku wraz z kopiami stron wniosku wymagających poprawy, należy zatem uznać za prawnie skuteczne w świetle art. 41 ust. 2 k.p.a. Podkreślany w ustalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązek organu pouczenia o treści obowiązku z art. 41 § 1 k.p.a. oraz o skutkach prawnych naruszenia obowiązku, wynikających z art. 41 § 2 k.p.a. jest natomiast odniesiony do strony postępowania, a nie do jej profesjonalnego pełnomocnika, który z racji swej profesjonalności powinien znać treść tych przepisów oraz się do nich stosować. Obowiązek informowania o każdorazowej zmianie adresu dotyczy konkretnej sprawy, w której występuje pełnomocnik. Organ prowadzący postępowanie nie ma zatem obowiązku ustalenia adresu pełnomocnika, np. poszukując ten adres w Internecie. Nie można też przyjmować swoistego domniemania, że organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien ustalić adres pełnomocnika strony na podstawie materiałów z innych spraw administracyjnych prowadzonych przez ten organ, w których występuje ten pełnomocnik. W rozpatrywanej sprawie chodziło o przesłanie na adres pełnomocnika konkretnych dokumentów, które wymagały podpisania, a nie o przesłanie wiadomości drogą telefoniczną czy e.mailową. Wobec wskazanego przez Sąd istotnego uchybienie pełnomocnika skarżącego, polegającego na niepodaniu aktualnego adresu, organ I instancji przesłał drogą pocztową na adres skarżącego podany we wniosku wezwanie do usunięcia istotnych braków wniosku. Pismo to zostało odebrane przez [...] skarżącego. Według art. 39, 42 § 1 i 43 k.p.a., doręczenie to należy uznać za prawnie skuteczne. Strona nie uczyniła jednak zadość obowiązkom określonym w wezwaniu. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ I instancji nie dysponując w dalszym ciągu aktualnym adresem pełnomocnika skarżącego, który poinformował o zmianie adresu dopiero pismem nadanym dnia [...] r., powiadomił bezpośrednio skarżącego pismem z dnia [...] r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Sąd stwierdza, że organ I instancji podjął działania, umożliwiające skarżącemu czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Bezzasadne są więc zarzuty skarżącego w tym zakresie. Jeśli idzie o kwestię nieznajomości języka polskiego przez skarżącego, to wbrew zarzutom skargi, organy orzekające nie miały obowiązku sporządzania tłumaczeń na język [...] pism kierowanych do skarżącego. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.), język polski jest językiem państwowym i językiem urzędowym rządowych i samorządowych władz administracyjnych w Rzeczypospolitej Polskiej. Językiem polskim włada, jak można domniemywać, M J - [...] skarżącego, która odebrała pisma z dnia [...] oraz [...] r. Istotne znaczenie dla tej kwestii ma niewątpliwie fakt, że skarżący ustanowił dla swej reprezentacji profesjonalnych pełnomocników władających językiem polskim. Uchybili oni wszakże istotnemu prawnemu obowiązkowi podania organowi aktualnego adresu do doręczeń. Skutki prawne tego uchybienie w stosunkach między skarżącym a jego pełnomocnikami pozostają poza kognicją Sądu. Strona skarżąca powołuje się na zakaz zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., wyprowadzony z powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1996 r. (sygn. I SA 2042/94), według którego po uchyleniu decyzji I instancji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania. Na tym etapie nie ocenia już bowiem podania (wniosku) od strony formalnej (art. 64 § 2 k.p.a.), ale rozstrzyga sprawę merytorycznie. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie decyzją organu II instancji z dnia [...] r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o "odrzuceniu" wniosku skarżącego. Wbrew wywodom strony skarżącej, okoliczności wskazane przez organy I instancji i II instancji nie dotyczą oceny dowodów zebranych w aktach sprawy administracyjnej skarżącego. Dotyczą natomiast nieusunięcia wskazanych barków formalnych wniosku. Uzasadniało to, zdaniem Sądu, zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Sąd uznaje za bezzasadny zarzut strony skarżącej odnośnie nieinformowania czy niezawiadamiania wszystkich pełnomocników ustanowionych przez skarżącego o czynnościach podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Nawet jeśli przyjąć, że kierunkowo zarzut ten jest zasadny, to w konkretnej sytuacji istotnego uchybienia przez pełnomocników podania aktualnego adresu kancelarii prawniczej, gdzie pełnomocnicy ci przyjmowali korespondencję, zarzut ten nie może się ostać. Zważywszy na dokonane ustalenia Sąd - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie dopatrzył się po stronie organu pierwszej instancji bezczynności. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego obejmujący akta administracyjne oraz sądowoadministracyjne, gdyż w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania ustalenie stanu faktycznego sprawy nie wymagało przeprowadzenia takich dowodów. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.