II OSK 155/11

Dnia 18 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Renata Owczarzak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 509/10 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 509/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi J.K., uchylił zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] (pkt I), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz J.K. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] marca 2010 r., nakazującą J.K. i B.K. rozbiórkę fundamentów z bloczków betonowych o wym. 5,85 x 5,90 m wraz z wylewką betonową – stan "0" na działce nr ewid. [...] w miejscowości C., gmina S., obręb ewidencyjny Z. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że na skutek interwencji J.S., przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w dniu [...] lipca 2009 r. dokonali kontroli w sprawie rozpoczętej budowy domków letniskowych na przedmiotowej działce, a następnie po ustaleniu stron postępowania, w dniu [...] sierpnia 2009 r. przeprowadzili oględziny stwierdzając, że na działce tej wykonane zostały fundamenty budynku o wymiarach około 5,85 m x 5,90 m z bloczków betonowych do stanu "0" z wylewką betonową, w odległości około 5,0 m od granicy północnej i 5,0 m od granicy południowej oraz około 50 m od drogi znajdującej się po stronie zachodniej. W oparciu o oświadczenie J.K. złożone do protokołu oględzin organ ustalił, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. dokonała ona zgłoszenia zamiaru budowy altany drewnianej, parterowej, bez podpiwniczenia, o wymiarach 5,0 m x 5,0 m, zaś uważając, że trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu upłynął, w dniu [...] maja 2009 r. rozpoczęła budowę tej altany o powierzchni 25 m² na podmurówce, wstrzymując jednak w dniu [...] maja 2009 r. prowadzenie robót budowlanych, ponieważ w dniu tym otrzymała sprzeciw Starosty J. na dokonane zgłoszenie. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał J.K. i B.K. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku letniskowego - altany o wymiarach 5,85 x 5,90 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 lutego 2010 r. zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak przedłożenia przez zobowiązanych żądanych dokumentów skutkował wydaniem przez organ I instancji powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] marca 2010 r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji wskazał, że choć J.K. zgłosiła w dniu [...] kwietnia 2009 r. zamiar budowy altany o wymiarach 5,0 m x 5,0 m, to jednak w rzeczywistości na podstawie tego zgłoszenia wykonała wraz z mężem B.K. fundamenty budynku o powierzchni zabudowy 5,85 m x 5,90 m wraz z wylewką betonową do poziomu "0", czyli o powierzchni zabudowy przekraczającej 25 m². Zdaniem organu rozpoczęcie budowy takiego budynku wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestorzy przystępując do robót niewątpliwie nie posiadali. Nadto organ wskazał, że fakt posiadania skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy altany o wymiarach 5,0 m x 5,0 m nie uprawnia inwestorów do prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku o powierzchni zabudowy 5,85 m x 5,90 m. Do samowolnie wykonywanych robót budowlanych związanych z budową takiego budynku jak w omawianym przypadku, znajduje zastosowanie procedura przewidziana w przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzając zatem, że inwestorzy realizują budowę przedmiotowego budynku letniskowego - altany bez pozwolenia na budowę, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2009r. podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zasadnie - zdaniem organu II instancji - wstrzymał jego budowę, z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w przepisie ust. 3 tego artykułu. Skoro zaś inwestorzy nie wykonali obowiązku wynikającego z tego postanowienia zasadnie również organ I instancji korzystając z przepisu art. 48 ust. 1 i 4 nakazał im rozbiórkę przedmiotowego budynku realizowanego samowolnie. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania organ II instancji wyjaśnił, że zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2009 r., od którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, uprawniało inwestora do rozpoczęcia budowy budynku letniskowego – altany o powierzchni zabudowy do 25 m², a nie budynku, który już obecnie posiada powierzchnię 34,5 m², czyli powierzchnię przekraczającą dopuszczalną wielkość. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła J.K. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zakwestionowanym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenia zasad wynikających z art. 7 w zw. z art. 77, 8 i 10 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podał dodatkowo, że z pisma skarżącej wynika, iż wbrew dyspozycji postanowienia z dnia [...] października 2009 r. inwestorzy kontynuowali budowę, co jest uchybieniem tak rażącym, że niweczy proces legalizacji, którego strona w ogóle się nie podjęła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że zastosowany przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, oparty był na założeniu, że inwestor, wbrew własnemu zgłoszeniu, rozpoczął budowę takiego obiektu jaki zgłosił tj. altany, ale o rozmiarach większych niż zgłoszone, w szczególności przekraczających graniczną wielkość powierzchni zabudowy, od której zależy dopuszczalność realizacji takiej inwestycji na podstawie zgłoszenia, bądź pozwolenia na budowę. Takie założenie, zdaniem Sądu, nie miało wystarczającego oparcia w poczynionych przez organ ustaleniach faktycznych, przez co doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na zastosowaniu błędnego trybu postępowania legalizacyjnego. Nadto Sąd wyjaśnił, że ustalenia faktyczne dotyczące rodzaju i charakteru obiektu budowlanego, jaki inwestor zaczął budować, oparte były na protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2009 r. oraz protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2009 r. Treść tych protokołów spowodowała ustalenie, że na działce inwestorów wykonane zostały fundamenty budynku o wym. około 5,85 m x 5,90 m z bloczków betonowych do stanu "0" z wylewką betonową, przy czym wbrew treści protokołu z kontroli, nie dołączono do niego sporządzonej dokumentacji fotograficznej. W oparciu o takie dowody organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wykonane fundamenty wskazują na budynek przekraczający zgłoszoną powierzchnię zabudowy wynoszącą 25 m² mimo tego, że strona już w swoim pierwszym wyjaśnieniu złożonym w czasie oględzin w dniu [...] sierpnia 2009 r. oświadczyła, że "na przedmiotowej podmurówce miała być altana do 25 m² oraz piaskownica, huśtawka". Twierdzenie to strona powtórzyła w odwołaniu, zarzucając w nim, że organ I instancji nie wyjaśnił czy właściciele rzeczywiście rozpoczęli budowę altany przekraczającej dozwolone parametry wielkości. Takie twierdzenia nie spotkały się z jakąkolwiek próbą weryfikacji ze strony organów nadzoru budowlanego. Organy te, mimo zmiany sytuacji prawnej inwestorów wynikłej z ostatecznego przesądzenia w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., że zgłoszenie dokonane przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2009 r. dotyczące altany o pow. do 25 m² nie może być podważone, mimo deklaracji strony wskazujących na zamiar kontynuowania prac budowlanych w ramach dokonanego zgłoszenia oraz mimo upływu ponad 10 miesięcy od daty przeprowadzonych oględzin – nie podjęły żadnych działań zmierzających do zaktualizowania swoich ustaleń faktycznych co do tego, jaki obiekt budowlany inwestor buduje. Zdaniem Sądu jednoznaczne ustalenie tej okoliczności było konieczne ze względu na różne konsekwencje prawne wynikające z rodzaju budowanego obiektu. Wskazano także, że organy nadzoru budowlanego rozważyły jedynie kwalifikację prawną opartą na treści art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane i założeniu, że skoro budowany obiekt wymaga pozwolenia na budowę, którego strona nie posiada, to należy go zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Natomiast nie dostrzeżono, a przez to w ogóle nie rozważono, innej jeszcze możliwej kwalifikacji prawnej sprawy, a mianowicie czy zachowanie inwestora nie świadczy o przekroczeniu zakresu dokonanego zgłoszenia. Właściwy tryb postępowania przy takiej kwalifikacji określa przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd wyjaśnił, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 powyższej ustawy, polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia. Jeżeliby więc okazało się, że inwestor na podstawie zgłoszenia dotyczącego budowy altany o powierzchni zabudowy do 25 m² wykonał obiekt większy, ale mieszczący się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu, to – zdaniem Sądu – konieczne byłoby rozważenie, czy nie doszło w sprawie właśnie do przekroczenia granic zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Takie ustalenie zdeterminowałoby zupełnie inny tryb postępowania legalizacyjnego, niż wdrożone przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji ww. naruszenia przepisów postępowania, ze względu na przedstawione konsekwencje sposobu zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego dla trybu dalszego postępowania, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zaś w końcowej części uzasadnienia Sąd zawarł wytyczne dla organu nadzoru budowlanego I instancji jakie organ ten winien zrealizować przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż do budowy obiektu budowlanego z przekroczeniem powierzchni zabudowy należy stosować tryb z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracji naruszył art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ograniczając swoje rozważania do budowy obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 34,5 m2 z zastosowaniem trybu postępowania z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony, iż budowa nastąpiła z przekroczeniem zakresu zgłoszenia tj. budowy piaskownicy i huśtawki. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, a dotyczącym tego, że organ poczynił niewystarczające ustalenia faktyczne, przez co zastosował wadliwy tryb legalizacyjny koncentrując się wyłącznie na budowie altany o wymiarach większych, aniżeli wskazanych w zgłoszeniu oraz, iż nie rozważono, że na tej podmurówce wg twierdzeń strony miała być także wybudowana huśtawka i piaskownica, a także nie przeanalizowano sytuacji w której jeśli okazałoby się, że inwestor wykonał obiekt większy aniżeli 25 m², ale mieszczący się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu, to czy nie doszło do przekroczenia granic zgłoszenia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu zakresem decydującym w przedmiotowej sprawie o tym, czy obiekt budowlany budowany jest na zgłoszenie, czy też niezbędnym jest uzyskanie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, jest obrys ścian zewnętrznych, który w przedmiotowej sprawie wynosi więcej niż maksymalne kryterium określone w ustawie, decydujące o zwolnieniu inwestora tego obiektu od uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto wskazano, że - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - zgłoszenie przedłożone przez inwestora stoi w oczywistej sprzeczności z wykonanymi robotami budowlanymi, które zgodnie z obrysem ścian zewnętrznych wykonanych fundamentów obiektu będącego w budowie, wymagają pozwolenia na budowę. Wyjaśniono także, że przepis art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo już wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Dyspozycja przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy odnosi się natomiast do samowolnie realizowanych robót budowlanych, niebędących budową obiektu budowlanego dla którego koniecznym jest uzyskanie pozwolenia budowlanego. W ocenie organu, skoro jedynym kryterium różnicującym budowę obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenia na budowę, czy zgłoszenie jest obrys fundamentów do 25 m2, to w przypadku naruszenia tego jedynego warunku nie można mówić o przekroczeniu zakresu zgłoszenia. Budowa na zgłoszenie ma bowiem charakter wyjątku od zasady budowy w oparciu o pozwolenie na budowę, a zatem nie można w tej sytuacji dokonywać interpretacji rozszerzającej, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Zdaniem organu zakres prowadzonych robót jednoznacznie wskazuje, że wymagają one, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę, bowiem dyspozycją przepisu objęte są nie tylko budynki wybudowane, ale także będące w budowie. Ponadto, w ocenie organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że rzeczywistym zamiarem inwestora było wykonanie obiektu o powierzchni większej, niż objęta zgłoszeniem, na co w sposób jednoznaczny wskazuje obrys fundamentów. Inwestor nie mógł zrealizować w oparciu o zgłoszenie oparte na art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektu składającego się w istocie z trzech obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy znacznie przekraczającej 25 m2. Zauważono także, że obiekty małej architektury są obiektami wolno stojącymi posadowionymi na gruncie, niewymagającymi zgłoszenia i pozwolenia. Zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., a poczynione ustalenia wskazują na jednoznaczny zamiar inwestora zmierzający do obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 tegoż artykułu. W związku z tym, że żadne okoliczności wskazujące na nieważność postępowania nie zaistniały, przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł wniesiony środek odwoławczy na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia prawa postępowania, albowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy można należycie ocenić kwestię właściwego zastosowania czy wykładni prawa materialnego. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ograniczenie rozważań do budowy obiektu o powierzchni 34,5 m² z zastosowaniem trybu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stanowiska tego nie sposób podzielić, albowiem rację ma Sąd I instancji, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości nie wynika, by rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę i wybudowanie obiektu o powierzchni zabudowy większej niż wskazywana w zgłoszeniu. W szczególności w niniejszym stanie faktycznym o powyższym nie świadczy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, sam obrys fundamentów. Z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy altany o powierzchni do 25 m² na działce nr [...] w miejscowości C. Wprawdzie właściwy starosta wniósł sprzeciw, jednakże ostatecznie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił decyzję Starosty J. z dnia [...] maja 2009 r. wnoszącą sprzeciw i umorzył postępowanie organu I instancji. Bezspornym jest również, że na działce nr [...] w dacie dokonania oględzin, tj. w dniu [...] sierpnia 2009 r. inwestor wykonał fundamenty o wymiarach 5,85 m x 5,90 m wraz z wylewką betonową. Zgodnie zaś z twierdzeniem strony na fundamentach tych miała powstać altana objęta zgłoszeniem (do 25 m²) oraz piaskownica i huśtawka. Do daty wydania decyzji ostatecznej, tj. do dnia [...] czerwca 2010 r. ponownych oględzin nie dokonywano. Mając na uwadze powyższe okoliczności zasadnie Sąd I instancji wskazał, że zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako samowoli budowlanej i zastosowanie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane było przedwczesne z uwagi na brak wystarczającej weryfikacji zamiaru inwestora, przy czym nie dokonano rozważań czy w sprawie nie doszło do przekroczenia granic zgłoszenia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i czy nie należałoby zastosować trybu przewidzianego w art. 50 i 51 przedmiotowej ustawy. Nie ustalono także charakteru budowanego obiektu. Słusznie bowiem Sąd zwrócił uwagę na orzeczenie NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, w którym przyjęto, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Za niezasadny uznać także należy zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w sposób nieuprawniony, iż budowa nastąpiła z przekroczeniem zakresu zgłoszenia, tj. budowy piaskownicy i huśtawki. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd poczynił jedynie rozważania, w jakich sytuacjach można przyjąć, że mamy do czynienia z przekroczeniem zakresu zgłoszenia i wskazał jaki tryb naprawczy w takim przypadku zastosować. Zaś w zależności od przyjętego stanu faktycznego, po uprzednim uzupełnieniu poczynionych ustaleń faktycznych w zakresie wskazanym przez Sąd, pozostawił organowi wybór zastosowania określonego trybu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie przesądził, że zamiarem inwestora było wykonanie oprócz altany także huśtawki i piaskownicy, a wskazał jedynie na wyjaśnienia strony w tym zakresie i brak próby ich weryfikacji przez organ, mimo że strona deklarowała zamiar kontynuowania budowy altany w ramach zgłoszenia. Również zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, że do budowy obiektów budowlanych z przekroczeniem powierzchni zabudowy należy zastosować tryb z art. 51 ustawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Zatem przepis ten może mieć zastosowanie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, także do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, chyba że – jak już wyżej wskazano – zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przy czym zamiar ten organy winny ustalać mając na uwadze realia konkretnej sprawy. W sytuacji bowiem wykonania robót budowlanych przekraczających zakres zgłoszenia organy winny wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a następnie prowadzić je w oparciu o art. 50 i 51 powyższej ustawy. Przepisy art. 48 i 49b oraz 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki (porównaj: motywy do wyroków NSA z dn. 20.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1460/10, niepubl. czy z dnia 9.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1752/07, zamieszczony w LEX nr 516969). Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom organu, wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co zostało poparte stosownym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zatem, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.