I OSK 511/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Beata Jezielska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 398/10 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 398/10 oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] czerwca 2008 r. nr [...], o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Lubień Kujawski prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 31 października 2009 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad domagała się wznowienia postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] czerwca 2008 r. W ocenie organu w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest tylko Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość od Skarbu Państwa, zaś inne osoby prawne tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do tej nieruchomości. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ponieważ skutek komunalizacyjny nastąpił z dniem 27 maja 1990 r. a podane przez odwołującego decyzje w tym: decyzja Wojewody Włocławskiego z [...] grudnia 1998 r. nr [...] i decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 na odcinku węzeł [...] – granica województwa łódzkiego, odnoszą się do stanów faktycznych i prawnych istniejących po 27 maja 1990 r., nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazała by przed dniem 27 maja 1990 r. przysługiwał jej jakikolwiek tytuł prawny do spornej nieruchomości i tym samym przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2008 r., Decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego podjętej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, w tym naruszenia art. 28 k.p.a., jeżeli podmiotowi, który domaga się wznowienia postępowania nie przysługuje przymiot strony. W takiej sytuacji nie można uznać, że zaistniały przyczyny wznowienia postępowania. Gdy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, to brak jest podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzji wydanej w trybie zwykłym. Odnosząc się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, organ wyjaśnił, że właściwym do rozpoznania wniosku jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie skarżącego za podmiot bez przymiotu strony, - art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, nadto rozpatrzenie sprawy z pominięciem wszystkich dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie, co zdaniem skarżącego uniemożliwiło wydanie merytorycznie zasadnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu komunalizacyjnym stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko bowiem ten tytuł stanowi, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że skarżący nie legitymował się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości. Prawo zarządu (nie będące zresztą prawem rzeczowym) do spornej nieruchomości skarżący uzyskał [...] września 2001 r. – z mocy decyzji Wojewody Kujawsko Pomorskiego z [...] maja 2008 r. Natomiast decyzje lokalizacyjne, na które powołuje się skarżący, nie mają znaczenie w niniejszej sprawie. Zarówno decyzja o zarządzie, jak i decyzje o lokalizacji autostrady nie rozstrzygają (i rozstrzygać nie mogą) kwestii tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 k.p.a. wskazano, że organ zasadnie wznowił postępowanie, a następnie w toku wznowionego postępowania badał, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. Chybiony, zdaniem sadu I instancji, jest także zarzut naruszenia art. 151 § 1 k.p.a. Z wywodów uzasadnienia skargi wynika, że naruszenie to, skarżący upatruje w tym, że skoro organy odmówiły mu przymiotu strony, to wówczas Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powinna uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Zasadą w odwoławczym postępowaniu wznowienieniowym powinno być merytoryczne orzekanie. Tymczasem decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter procesowy i może być wydana w szczególnych i wyjątkowych przypadkach, które nie zaistniały w niniejszej sprawie. Kontrolowane przez Sąd postępowanie, toczyło się po wznowieniu postępowania komunalizacyjnego. W tym postępowaniu brak udziału strony należał do jednej z przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Wobec tego, skoro w tym postępowaniu organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a więc nie została wykazana przesłanka wznowieniowa, to nie mógł on wydać innego rozstrzygnięcia niż na podstawie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro decyzja organu I instancji nie naruszała prawa, to organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Za chybione uznano także zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy prawidłowo bowiem ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej kwalifikacji prawnej i wydały prawidłowe rozstrzygnięcia. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się do decyzji wskazanych w odwołaniu oraz do powołanego w nim przepisu art. 20 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyjaśniając, że skutek komunalizacyjny nastąpił z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a wskazane przez skarżącego decyzje i przepis ustawy, odnoszą się do stanów faktycznych i prawnych po tej dacie, a więc nie mogą mieć istotnego znaczenia prawnego w sprawie. Wprawdzie organ odwoławczy, z uchybieniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a, nie powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami postępowania odwoławczego i możliwości przedstawienia wniosków i dowodów, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Pomijając okoliczność, że obiektywnie niemożliwe było wykazanie tytułu prawno-rzeczowego skarżącego do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to skarżący stawiając powyższy zarzut, nie wskazał, jakim dowodem dysponował, jakich czynności procesowych chciał dokonać, które mogłyby skutkować innym kierunkiem rozstrzygnięcia w sytuacji, gdyby organ nie naruszył przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Odnośnie zarzutu, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania, wskazał także na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., podniesiono, że z wniosku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż skarżący domagał się wznowienia postępowania komunalizacyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dowodzi tego sformułowanie żądania ("wnoszę o wznowienie postępowania"), podanie podstaw prawnych (art. 145 § 1, art. 147 i art. 150 k.p.a.) i uzasadnienie wniosku, w którym skarżący wskazuje m. in. kiedy dowiedział się o wydaniu decyzji komunalizacyjnej oraz stwierdza, że nie przekroczył terminu do złożenia wniosku o wznowienie, a także podnosi konieczność wznowienia postępowania. Zatem wbrew twierdzeniom skargi, nie był to wniosek alternatywny o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz jednoznaczny wniosek o wznowienie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o ponowne przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., która reformowała decyzję nr [...] o lokalizacji autostrady płatnej A-1 byłego Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz z decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2008 r. o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz GDDKiA. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez organ prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który to organ – Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, podobnie jak Sąd, przyjęła że Skarbowi Państwa – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Lubień Kujawski prawa własności nieruchomości gruntowych, podczas gdy w istocie, ze względu na zaistniałe okoliczności i obecny stan prawny tych nieruchomości, w postępowaniu o wznowienie postępowania skarżącemu ten przymiot strony winien przysługiwać. Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. a tym samym czy miał on legitymację do domagania się wznowienia tego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. W analizowanej sprawie jest bezspornym, że skarżący kasacyjnie nie legitymował się na dzień 27 maja 1990r. żadnym tytułem prawnorzeczowym do działki nr [...] położonej w miejscowość D. Gmina Lubień Kujawski. Okoliczności na które powołuje się skarżący kasacyjnie to jest: decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. o lokalizacji autostrady A-1 na odcinku węzeł [...] do granic województwa łódzkiego oraz szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad określone ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) jak również prawo zarządu uzyskane z dniem [...] września 2001 r. nie mogą odnieść zamierzonego skutku jako powstałe po 27 maja 1998 r. Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie przysługuje statio fisci Skarbu Państwa, gdyż organem reprezentującym Skarb Państwa w postępowaniu komunalizacyjnym jest wojewoda.. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "P.p.s.a." przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez organ prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest nie uzasadniony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.