I OSK 382/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1099/10 w sprawie ze skargi A. N. opiekuna prawnego D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1099/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. W motywach uzasadnienia Sąd podał, że wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. A. N. zwróciła się do Prezydenta m. st. Warszawy o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla ubezwłasnowolnionej całkowicie D. S. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił D. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że z wyjaśnień ZUS wynika, że ustalono D. S. prawo do dodatku pielęgnacyjnego, decyzja ta jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym, choć wypłata dodatku została wstrzymana z uwagi na pobyt w domu pomocy społecznej od 1995 r. Skoro ustalone zostało prawo do dodatku pielęgnacyjnego, to zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Organ odwoławczy podzielił argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że skoro D. S. posiada ustalone decyzją prawo do dodatku pielęgnacyjnego to tym samym zasiłek pielęgnacyjny nie może jej być przyznany. Fakt, że wypłata dodatku pielęgnacyjnego została D. S. wstrzymana przez ZUS, nie ma dla rozstrzygnięcia znaczenia, wobec nie uchylenia decyzji ustalającej do niego prawo. Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W skardze podniosła, że skoro D. S. nie jest wypłacany dodatek pielęgnacyjny to powinien być jej wypłacany zasiłek pielęgnacyjny. Zamierzeniem ustawodawcy było to, aby osoba nie pobierała jednocześnie dwóch świadczeń, przy czym pierwszeństwo zostało przyznane dodatkowi pielęgnacyjnemu. Dopiero, gdy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji nie przysługuje dodatek pielęgnacyjny może się ona starać o zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, organy obydwu instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego") przyjmując, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji ZUS przyznającej prawo do dodatku, której treścią organy czują się związane. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku. Stanowisko takie - w ocenie Sądu pierwszej instancji - nie bierze jednak pod uwagę, że decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego na datę jej wydania. Od tego czasu zmienił się dwukrotnie stan prawny (najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), a ZUS sam przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej. Na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd stwierdził, że organy powinny ustalić, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. Zauważyć należy, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania (art. 134 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Jeśli okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku było ustanie do niego prawa lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało - trudno byłoby uznać, że D. S. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy ustaliły tylko fakt, że przed dniem 1 stycznia 2004 r. D. S. przysługiwało uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, pominęły zaś ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje. Na brak uprawnienia D. S. do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy powinny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty świadczenia (dodatku pielęgnacyjnego) przez ZUS miało jedynie faktyczny charakter i decyzja w tym zakresie nie została wydana, organy orzekające o zasiłku pielęgnacyjnym zmuszone będą we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia D. S. do dodatku. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania wobec skarżącej prawa do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 16 ust. 6 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawomocna decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego; 2) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niewyjaśnienia treści decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mógł – przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności niniejszej sprawy – mieć na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy wynika, że skarżącej przyznano dodatek pielęgnacyjny, a zatem – zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zasiłek pielęgnacyjny jej nie przysługuje. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma przy tym znaczenia okoliczność wstrzymania wypłaty dodatku. Decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku nie może bowiem podlegać kontroli organów przyznających zasiłek pielęgnacyjny. Legalność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, może być badana tylko w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. W ocenie autora skargi niniejsza sprawa dotyczyła wyłącznie zbadania uprawnienia skarżącej do świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. W postępowaniu tym, zatem zebrano cały materiał dowodowy, dający podstawę do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, a w związku z tym nie może ona otrzymywać zasiłku pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 z póź. zm.), zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z treści tego przepisu wynika jednak obowiązek organów orzekających w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego ustalenia, czy osoba wnioskująca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Wymienione świadczenia uregulowane są w dwóch odrębnych ustawach, przewidujących odmienne kryteria ich przyznawania i inne organy uprawnione do orzekania w przedmiocie tych świadczeń. Dodatek pielęgnacyjny, przewidziany w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. 2009 r., Nr 153, poz.1227 z późn. zm.), przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia (art. 75 ust.1). O przyznaniu tego świadczenia orzekają organy rentowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 115 ust. 1 ustawy). Z kolei zasiłek pielęgnacyjny uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych przysługuje m.in. osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust.1 pkt 3), a orzekają w przedmiocie przyznania tego zasiłku wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 3 ust. 11). Obie ustawy przewidują też negatywne przesłanki, które uniemożliwiają przyznanie świadczenia. Dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno- opiekuńczym, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 75 ust. 4 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 16 ust. 5 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych). W ocenie Sądu kasacyjnego zasadne jest stanowisko i argumentacja Sądu pierwszej instancji wskazująca, że organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w sposób zgodny z regułami przewidzianymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zadowoliły się bowiem wyłącznie informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że D. S. przyznano dodatek pielęgnacyjny i decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym, a na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wstrzymano jedynie wypłatę omawianego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, że stosownie do przepisów powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zawieszenie wypłaty świadczenia w ogóle nie odnosi się do dodatku pielęgnacyjnego. Może zatem wchodzić w rachubę jedynie wstrzymanie wypłaty takiego świadczenia, co z kolei wymaga podjęcia w tym zakresie stosownej decyzji organu rentowego. W przypadku D. S. podstawę do takiego wstrzymania mógł stanowić wyłącznie art. 134 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy, który uprawnia do wstrzymania wypłaty świadczenia, gdy powstaną okoliczności uzasadniające ustanie tego prawa. Konsekwencją takiego wstrzymania, jest to, że ewentualne ustalenie uprawnień do tego dodatku wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. W rezultacie jednoznaczne stanowisko odmawiające skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tego powodu, że jest ona uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, ocenić należy za stanowczo przedwczesne. Nie znając treści rozstrzygnięć organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie dodatku pielęgnacyjnego, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w sprawie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". Nie wiadomo, więc czy wstrzymanie wypłaty tego dodatku pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że D. S., w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, tym bardziej, że w sprawie jest niesporne, iż ten dodatek nie jest jej wypłacany. Istotą art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. Z uwagi na znaczne podobieństwo tych dwóch świadczeń, a w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat, praktyczną tożsamość przesłanek uzyskiwania tych świadczeń, takie niebezpieczeństwo realnie istnieje. Dlatego zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy D. S. nadal przysługuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Takich zaś ustaleń w sprawie nie poczyniono, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Z powyższych względów oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za nietrafne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.