II SA/Gl 442/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi A.T. i R.T. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. nakazał obecnie skarżącym A. i R. T. doprowadzenie obiektu usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w G. do stanu poprzedniego – wiaty gospodarczej, poprzez demontaż bramy oraz ażurowych przegród bocznych. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu przytoczono, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie i adaptacji wiaty na budynek gospodarczy. W toku postępowania stwierdzono, że sporna wiata jest trwale połączona z gruntem, wydzielona jest z przestrzeni ażurowymi przegrodami budowlanymi oraz posiada bramę, fundament, dach i jest użytkowana jako obiekt gospodarczy. Ustalono ponadto, że na podstawie zgłoszenia z dnia [...]r. wybudowana została wiata gospodarcza. Następnie inwestor przebudował przedmiotowy obiekt montując bramę uchylną, a boki zabezpieczył ażurowymi kasetonami z drewna. W takim stanie faktycznym organ przyjął, że wiata w związku z dokonaną przebudową stanowi obecnie budynek gospodarczy. Powołano się przy tym na definicje zawarte w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wykonane roboty zakwalifikowano jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wobec czego inwestor przed przystąpieniem do wykonania tych robót winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Dalej wskazano, że prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nie było możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a to z uwagi na treść § 12 rozporządzenia w związku z usytuowaniem spornego obiektu. W aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy w postaci dokumentów, protokołów oględzin, fotografii oraz pisemnych wyjaśnień stron postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodzili się z dokonaną przez organ pierwszej instancji kwalifikacją spornego obiektu i wykonanych robót budowlanych. Stwierdzili, że ażurowe kasetony i brama są elementami legalnie wzniesionej wiaty, nie stanowią elementów konstrukcyjnych i nie mają żadnego wpływu na parametry użytkowe, techniczne czy funkcjonalne obiektu. W uzupełnieniu swojego odwołania pismem z dnia [...]r., skarżący wskazali, że nawet gdyby przyjąć, że nastąpiła adaptacja wiaty na budynek gospodarczy, to jest to parterowy budynek gospodarczy o pow. zabudowy do 35 m2 i nie można mówić o przebudowie albowiem nie nastąpiła zmiana parametrów obiektu. Powołali się na art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego na uzasadnienie, że na budowę tego typu obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Ponadto stwierdzili, że jest to obiekt spełniający funkcje, o jakich mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia i tym samym nie mają do niego zastosowania postanowienia § 11 ust. 10 tego aktu. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii kwalifikacji spornego obiektu. Zwrócił przy tym uwagę, że roboty polegające na przebudowie nie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenia. Ten błąd organu pierwszej instancji nie miał jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że nie było w sprawie możliwości legalizacji wykonanych robót, albowiem nie da się wyeliminować naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Budynek jest zlokalizowany przy granicy działki, a jego długość wynosi 6,4 m. Tymczasem lokalizacja tego typu obiektów przy granicy działki jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy ich długość nie przekracza 5,5 m (§ 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia). Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że obiekt nie spełnia wymogów przeciwpożarowych określonych w § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy w sprawie zastosowanie musiał znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane, a w szczególności: art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, § 3 pkt 8, § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 i 5 oraz § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Zarzucili ponadto niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu podtrzymali swoje twierdzenia, że wiata nie zmieniła sowich parametrów i funkcji, zaś wykonane roboty nie były przebudową. Powołali się na znajdującą się w aktach sprawy opinię eksperta w przedmiocie kwalifikacji budowli jako wiaty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do opinii M.L., organ wskazał, że podziela pogląd zawarty w tej opinii odnośnie definicji wiaty. Nie zgadza się natomiast z twierdzeniem skarżących, że wykonanie ścian i zabudowanie bramy garażowej uchylnej nie może zmieniać charakteru obiektu budowlanego. Wiata była bowiem obiektem otwartym, zaś po wykonaniu spornych robót stała się obiektem zamkniętym, co powoduje zmianę jego parametrów użytkowych i technicznych. W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnicy postępowania J. i B. N. oświadczyli, że nigdy nie wyrażali zgody na budowę przedmiotowej wiaty. Z kolei w piśmie z dnia [...]r. skarżący uzupełnili dotychczas znajdującą się w aktach sprawy "dokumentację faktograficzną" podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...]r. strony i uczestnicy postępowania podtrzymali swoje wcześniejsze stanowiska, a dodatkowo pełnomocnik organu odwoławczego wskazał, że legalizacja wykonanych przez skarżących robót budowlanych jest niemożliwa również z tego powodu, że wobec braku zgody uczestników postępowania (współwłaścicieli nieruchomości), nie posiadają oni tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Kwestią sporną, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zakwalifikowanie wykonanych przez skarżących robót budowlanych jako przebudowę obiektu, a ponadto zakwalifikowanie obiektu po przebudowie jako budynku gospodarczego. W ocenie Sądu kwalifikacja dokonana przez organy nadzoru budowlanego jest prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że obiekt w swoim obecnym kształcie powstał na bazie legalnie wzniesionej wcześniej wiaty. Bezspornym jest bowiem, że wiata została wybudowana w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie i brak było sprzeciwu w kwestii tego zgłoszenia ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej. W przepisach prawa brak jest legalnej definicji wiaty. Zgodzić się przyjdzie z wyrażanym w toku postępowania poglądem (również przez skarżących), że wiata jest pomieszczeniem naziemnym, nie obudowanym ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawiona. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że obiekt, który powstał w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych wiatą już nie jest. Zasadniczym kryterium dla takiej oceny jest fakt, że obiekt ten jest obudowany (zamknięty) ze wszystkich stron, w tym z jednej strony bramą garażową. Sama ta okoliczność przesądza, że nie mamy obecnie do czynienia z wiatą. Podnoszona przez skarżących kwestia, że ściany są drewniane i ażurowe nie zmienia faktu, iż stanowią one w swej istocie przegrody zamykające obiekt budowlany. Nie ma przy tym znaczenia, że ściany te nie stanowią elementu konstrukcyjnego obiektu, a to wobec faktu, że w legalnej definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) kryterium takie w ogóle nie występuje. W tym stanie rzeczy obiekt ten należało potraktować jako spełniający warunki z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Na obecnym etapie postępowania za bezsporne należało uznać, że obiekt ten spełnia funkcje gospodarcze, o jakich mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia. Tak bowiem twierdzili sami skarżący, zaś organ przyjął ich twierdzenia za prawdziwe albowiem nie wykazano w toku postępowania, aby obiekt ten pełnił jeszcze inne funkcje. Co prawda uczestnicy postępowania próbowali sugerować, że sporny obiekt jest wykorzystywany na cele garażowe, jednak ta okoliczność nie została udowodniona. W takim stanie rzeczy należy stwierdzić, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym. Zasadniczo budowa budynku gospodarczego wymaga pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżących zawartych w piśmie z dnia [...]r., nie jest to budynek, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego. W powołanym przepisie jest bowiem mowa o obiektach gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, co w kontrolowanym przypadku z przyczyn oczywistych nie ma miejsca. Można natomiast przyjąć za organem odwoławczym (co zresztą jest korzystną dla skarżących konkluzją), że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (o pow. zabudowy do 25 m2). Budowa takiego obiektu wymaga jedynie zgłoszenia na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 1). Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia podlegałoby reglamentacji z art. 49b Prawa budowlanego. W sprawie nie mamy jednak do czynienia z budową obiektu, gdyż jak wyżej wskazano, obiekt w obecnym swoim kształcie powstał w wyniku wykonania robót budowlanych w legalnie istniejącej wiacie. W efekcie wykonanych robót nie doszło do zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, ani też liczby kondygnacji. Doszło natomiast do zmiany parametrów użytkowych i technicznych. Zmiana parametrów użytkowych polegała na zamknięciu tego obiektu przegrodami i uniemożliwieniu do niego swobodnego dostępu z którejkolwiek strony. Zmiana parametrów technicznych polegała natomiast na doprowadzeniu do powstania budynku gospodarczego w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia. Wykonanie takich robót budowlanych należało więc uznać za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Przepis art. 29 Prawa budowlanego jakkolwiek nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę robót polegających na przebudowie, to jednak w ocenie Sądu należy przyjąć, że skoro zwolnieniem jest objęta budowa określonych w tym przepisie budynków gospodarczych i wiat, to również ich przebudowa podlegać będzie procedurze zgłoszeniowej. Powyższe ustalenia muszą prowadzić do wniosku, że organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie roboty zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia, a zatem w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, który przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Przewiduje on bowiem doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacji nie była możliwa z uwagi na usytuowanie spornego budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną i długości jego boku od strony tej granicy ponad 5,5 m (§ 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia). Pozostałe warunki techniczne, których w ocenie organu odwoławczego nie spełnia przedmiotowy budynek, mogłyby zostać spełnione w trybie procedury legalizacyjnej. Nie ma to jednak znaczenia dla wyniku sprawy. Nie ma również znaczenia dla jej wyniku uchybienie organu pierwszej instancji polegające na błędnym wskazaniu w podstawie prawnej wydanej decyzji, poza art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, również pkt 2 tego przepisu. Z treści bowiem rozstrzygnięcia wynika w sposób jednoznaczny, że wydane ono zostało na podstawie pkt 1. Te uchybienia nie miały zatem wpływu na wynik sprawy, a tylko takie mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.