II SA/Wa 591/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska Matusiak, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sławomir Fularski, Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym – oddala skargę – Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 177, poz. 1311), Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego zwolnił R. A., [...] ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, z dniem 31 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że R. A. złożył do Szefa CBA pisemny wniosek zawierający prośbę o wystąpienie ze służby z dniem 31 grudnia 2009 r. Organ uwzględnił ten wniosek i zwolnił R. A. ze służby CBA z dniem 31 grudnia 2009 r. R. A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił decyzji, że mimo, iż jest poprawna merytorycznie to przyjęto w niej wadliwą podstawę prawną. Uznał bowiem, że winien być zwolniony ze służby w CBA na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że niewyrażenie przez niego zgody na przeniesienie na stanowisko służbowe [...] CBA Delegatura we [...] powinno było spowodować rozwiązanie z nim stosunku służbowego na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA. Powołał się również na rozmowy przeprowadzone z funkcjonariuszami kadr CBA, z których wynikało, że taki rozkaz personalny zwalniający go na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA zostanie niezwłocznie przygotowany. R. A. podał, że złożenie przez niego raportu o zwolnieniu ze służby spowodowane było bezczynnością organu w zakresie wydania decyzji na podstawie art. 58 ust. 3 powołanej ustawy. We wniosku tym wniósł też o wypłatę odprawy w wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia na ostatni dzień pozostawania w dyspozycji Szefa CBA oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia oraz za urlop zaległy w wymiarze 9 dni za rok 2008. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 64 ust. 3, art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję o zwolnieniu R. A. ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem 31 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że R. A. od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. pełnił służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] września 2009 r. funkcjonariusz został z dniem [...] października 2009 r. odwołany z zajmowanego stanowiska i na okres 4 miesięcy przeniesiony do dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W dniu [...] października 2009 r. R. A. doręczono decyzję personalną nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie przeniesienia go na stanowisko [...] w Delegaturze [...] CBA we [...] . Organ podał, że R. A. odmówił przyjęcia zaproponowanego stanowiska, co potwierdza pisemna adnotacja umieszczona przez stronę na drugim egzemplarzu tej decyzji. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że wniosek funkcjonariusza z dnia 23 grudnia 2009 r. przesłany faksem, a następnie 28 grudnia 2009 r. doręczony listownie w oryginale stanowi jego zdaniem pisemne wystąpienie R. A. ze służby w CBA, o którym mowa w art. 64 ust. 3 ustawy o CBA. Podał, że wniosek ten sporządzony został przez R. A. na piśmie, zawiera własnoręczny podpis, a także sprecyzowaną prośbę o zwolnienie go ze służby z dniem 31 grudnia 2009 r. Organ podał też, że w dniu 28 grudnia 2009 r., po złożeniu oryginału wniosku w Departamencie Kadr i Szkolenia CBA, R. A. został poinformowany przez funkcjonariusza DKS CBA, iż w związku ze zwolnieniem na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., będzie zobowiązany do zwrotu kosztów kursu językowego, poniesionych przez CBA. Organ wskazał, że R. A. oświadczył, że jest tego świadomy i pozostałe zobowiązania niezwłocznie ureguluje. Organ podkreślił, że w przypadku zwolnienia na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, zgodnie z postanowieniami ww. umowy R. A. nie byłby zobowiązany do zwrotu tych kosztów. Zdaniem organu świadczy to o tym, że już w dniu 28 grudnia 2009 r. strona była świadoma skutków jej wniosku z dnia 23 grudnia 2009 r. Organ ustosunkowując się do zarzutu strony odnośnie rozliczenia karty obiegowej wskazał, że R. A. kartę obiegową otrzymał w październiku 2009 r. w związku z poleceniem Szefa CBA, nakazującym rozliczenie się z obowiązków służbowych wszystkich funkcjonariuszy przeniesionych do dyspozycji Szefa CBA. Wskazał, że znajduje to również odzwierciedlenie w samej karcie obiegowej. Wskazał też, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie wzoru legitymacji służbowej funkcjonariuszy CBA (Dz. U. Nr 138, poz. 986 ze zm.), w sytuacji odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusz jest obowiązany zwrócić posiadaną legitymację służbową. A zatem R. A. był zobowiązany zwrócić legitymację służbową z chwilą przeniesienia go do dyspozycji, co uczynił podczas rozliczania karty obiegowej. Reasumując organ stwierdził, że decyzja o zwolnieniu ze służby w CBA została wydana zgodnie z przepisami, zaś wystąpienie funkcjonariusza z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy była podyktowana, zdaniem organu, jako próba uzyskania świadczeń pieniężnych związanych z odejściem ze służby na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA (odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy), przy równoczesnym zachowaniu podstawy wymiaru emerytury z dnia 31 grudnia 2009 r. (organ podał, że w dniu [...] grudnia 2009 r. R. A. otrzymał decyzję personalną nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości premii na okres od dnia [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2010 r. Na podstawie tej decyzji, wysokość premii przyznanej funkcjonariuszowi od dnia [...] stycznia 2010 r. uległa zmniejszeniu z 30% do 1% uposażenia zasadniczego). Organ wskazał też, że w związku ze zwolnieniem R. A. ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, zgłoszone przez niego roszczenia są bezzasadne. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi R. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 ust. 3 ustawy o CBA poprzez jego bezzasadne zastosowanie oraz art. 41 ust. 2 pkt 4 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz przepisu art. 64 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, iż R. A. złożył oświadczenie woli o zwolnieniu ze służby w CBA w trybie tego przepisu. Zarzucił też naruszenie przepisów kpa, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności niewykazania przesłanek niezastosowania przepisu art. 58 ust. 3, a także poprzez odmienne potraktowanie stron postępowania przy takim samym stanie faktycznym sprawy. Zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Uzasadniając skargę i powołując art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, R. A. wskazał, że przesłankami nakładającymi na organ obowiązek zwolnienia funkcjonariusza w trybie art. 58 ust. 3 jest pozostawanie w dyspozycji Szefa CBA, wydanie decyzji o przeniesieniu na określone stanowisko służbowe oraz niewyrażenie przez funkcjonariusza pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko. Przy czym te wszystkie przesłanki powinny wystąpić łącznie. W ocenie skarżącego spełnienie się ww. przesłanek obliguje organ do niezwłocznego zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skarżący zarzucił organowi, że ten pominął okoliczność, iż składając wniosek o zwolnienie ze służby wyraźnie w nim określił, że składa go w związku z pozostawaniem w dyspozycji. Wskazał też, że "stan zawieszenia", w jakim się znajdował naruszał zasadę zaufania obywatela do organów Państwa. Uniemożliwiał mu bowiem w czasie trwania stosunku służbowego poszukiwania zatrudnienia. Skarżący zarzucił też, że tryb zwolnienia na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA pozbawił go prawa do świadczeń związanych z odejściem ze służby, takich jak ekwiwalent za niewykorzystany urlop oraz odprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wskazał też, że z analizy art. 58 ustawy o CBA wynika, że jeżeli funkcjonariusz pozostający w dyspozycji Szefa CBA, przyjmie nowe stanowisko zaproponowane przez Szefa CBA to zostaje on mianowany i zaczyna pełnić na nim służbę. W przypadku jednak odmowy przyjęcia stanowiska wyznaczonego przed upływem okresu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, nie zostaje on zwolniony ze służby lecz pozostaje nadal w dyspozycji Szefa CBA, aż do upływu tego okresu. Taki charakter instytucji pozostawania w dyspozycji wynika również z faktu, że ma on na celu ochronę funkcjonariusza przed nagłymi zmianami w pełnieniu służby, zapewnienie pełnej stabilizacji w zatrudnieniu. Organ wskazał też, że w przepisie art. 64 ustawy o CBA wskazane są obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby, a ust. 3 tego przepisu reguluje kwestie zwolnienia ze służby na wniosek funkcjonariusza. Organ wskazał też, że pozostawanie funkcjonariusza w dyspozycji Szefa CBA nie wpływa na jego uprawnienia do wystąpienia ze służby na jego wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do zarzutu skarżącego, dotyczącego zwolnienia go ze służby w CBA w oparciu o niewłaściwą podstawę tego zwolnienia. Zdaniem skarżącego organ winien to uczynić na podstawie art. 58 ust. 3 nie zaś na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W pierwszym rzędzie rozważań wskazać należy, że Sąd nie podziela zarzutów skarżącego w zakresie wad procesowych zawartych w postępowaniu administracyjnym. Zastrzeżeń nie budzi również prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Sąd po zapoznaniu się z argumentacją organu nie widzi podstaw do uwzględnienia tych zarzutów, podzielając wyrażone tam poglądy. Sąd nie podziela również zarzutów, co do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, polegających na niezastosowaniu art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, a zastosowaniu art. 64 ust. 3 tej ustawy. Wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie, organ wydając decyzję w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, nie mógł korzystać z szerokiego katalogu zgodnych z prawem możliwości rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 ust. 3 ustawy o CBA funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Brzmienie tego przepisu wskazuje na obligatoryjność zwolnienia ze służby, w przypadku pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby. Ocenę tę uzasadnia treść przepisu art. 64 ust. 3, zwłaszcza użycie zwrotu "zwalnia się..." jak i przeciwstawienie brzmienia art. 64 ust. 2, którego dyspozycja brzmi "można zwolnić...". Zwolnienie ze służby jest, z mocy art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, konsekwencją zgłoszenia przez funkcjonariusza pisemnego wystąpienia ze służby w CBA. Wskazany przepis potwierdza zasadę dobrowolności służby w CBA, bowiem decydujące znaczenie ma oświadczenie woli o zgłoszeniu się do służby, jak i wystąpieniu z niej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że R. A. faksem w dniu 23 grudnia 2009 r., a następnie drogą listowną w dniu 28 grudnia 2009 r., zgłosił chęć wystąpienia ze służby. Bezsporne jest również, że organ zrealizował to żądanie, wydając w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzję nr [...] o jego zwolnieniu ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA. Wskazać należy, że żądanie zwolnienia ze służby jest niewątpliwie oświadczeniem woli skarżącego, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wskazać należy również, że zgodnie z art. 61 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane tylko za zgodą adresata. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 23 grudnia 2009 r., faksem a następnie listownie w dniu 28 grudnia 2009 r. złożył oświadczenie woli o zwolnieniu go ze służby w CBA. Oświadczenie to dotarło do organu w dniu 28 grudnia 2009 r. Konsekwencją tego oświadczenia woli była decyzja personalna Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2009 r., którą zwolnił R. A. ze służby w CBA z dniem 31 grudnia 2009 r. Skarżący kwestionując decyzję we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucił organowi, że ten zastosował nieprawidłową podstawę prawną zwolnienia go ze służby w CBA wskazując, że podstawą tą winien być art. 58 ust. 3 ustawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego zarzutu. Wskazać należy, że skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w istocie dążył do modyfikacji swojego wniosku, żądając zwolnienia go ze służby na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA. Wskazać należy, że ani ustawa o CBA, ani przepisy prawa administracyjnego nie regulują problematyki dotyczącej oświadczeń woli. W takiej sytuacji stosować należy przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli (tak np. wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt II SA 1091/99, LEX nr 47394, zob. też wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 379/99 LEX nr 47388, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 593/01, LEX nr 77683, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 712/99, niepubl., podobnie A. Świątkowski - Glosa do wyroku NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 399/95 - Prokuratura i Prawo 1997 nr 1 str. 107 - 108). Zgodnie z art. 82 Kodeksu cywilnego nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Dotyczy to w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby nawet przemijającego, zaburzenia czynności psychicznych. Na koniec wskazać należy, że przyczyna wyłączająca swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli musi tkwić w samym oświadczającym, a nie w sytuacji zewnętrznej w jakiej się znalazł. Brak swobody musi być odniesiony do okoliczności wewnętrznych, a nie zewnętrznych; przyczyna wyłączająca swobodne podjęcie decyzji musi być umiejscowiona w samym podmiocie składającym oświadczenie, a nie w jakiejś sytuacji zewnętrznej, w jakiej ta osoba została podstawiona (tak K. Piasecki - Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze, 2003 r., kom. do art. 82 kc, cyt. za LEX Omega). W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodu, że w chwili składania oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby skarżący znajdował się w stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Podsumowując, skarżący nie wykazał, by składając raport o zwolnienie w dniu 23 grudnia 2009 r. faksem, a następnie 28 grudnia 2009 r. drogą listowną, działał w stanie wyłączającym świadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli, czego konsekwencją byłaby nieważność wniosku o zwolnienie ze służby, a zatem jego zarzuty dotyczące rozkazu o zwolnieniu nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto zgodzić się należy z organem co do tego, że skarżący składając swój raport o zwolnienie go ze służby w CBA był świadomy treści składanego raportu. Żądał wszak zwolnienia go ze służby z dniem 31 grudnia 2009 r., co de facto jest możliwe tylko w oparciu o art. 64 ust. 3 ustawy o CBA nie zaś w oparciu o art. 58 ust. 3 tej ustawy. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem organu, że z analizy przepisu art. 58 ustawy wynika, że jeżeli funkcjonariusz pozostający w dyspozycji Szefa CBA, przyjmie nowe stanowisko zaproponowane przez Szefa CBA to zostaje on mianowany na to stanowisko i zaczyna pełnić na nim służbę. W przypadku jednak odmowy przyjęcia stanowiska wyznaczonego przed upływem okresu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, nie zostaje on zwolniony ze służby, lecz pozostaje on nadal w dyspozycji Szefa CBA, aż do upływu okresu, o jakim mowa w art. 58 ust. 2 (cztery miesiące). Przepis ten ma niewątpliwie charakter ochronny i zapobiega nagłym zmianom statusu funkcjonariusza dając czas organowi na ewentualne znalezienie funkcjonariuszowi odpowiedniego stanowiska. Ponadto z brzmienia przepisu art. 58 ust. 3 ustawy o CBA wynika, że inicjatywa związana ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby należy do organu nie zaś do funkcjonariusza. Samo zaś niewyrażenie zgody przez funkcjonariusza na przeniesienie go na określone stanowisko, w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze okres, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu nie powoduje, że funkcjonariusz przestaje być w dyspozycji Szefa CBA co nie oznacza, że funkcjonariusz nie może złożyć w tym okresie żądania wystąpienia ze służby. Reasumując zatem, w sytuacji gdy to R. A. wystąpił z jednoznacznym żądaniem zwolnienia go ze służby w CBA, to organ miał obowiązek zwolnić go ze służby. Nie miał natomiast obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i wyjaśniania ewentualnych intencji skarżącego. Obligatoryjność normy wynikającej z zapisu art. 64 ust. 3 ustawy o CBA powoduje, że okoliczności podnoszone przez skarżącego związane z bezczynnością organu w trakcie pozostawania przez niego w dyspozycji Szefa CBA pozostaje bez wpływu na treść decyzji organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.