II SA/Rz 483/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie -skargę oddala- II SA/Rz 483/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].03.2010 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem, który wpłynął do SKO w dniu 12.11.2009 r. J. L. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...].08.2006 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wnioskodawczyni wskazała art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). J. L. we wniosku eksponuje różnicę między bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony, powołując się na poglądy doktrynalne oraz stanowiska judykatury. Zarzuca, że skoro organ gminy przyjął w kwestionowanej decyzji, iż S. P. sam zasypał wykopany uprzednio przez inne osoby rów i stan wody na gruncie został przywrócony, przeto zobowiązany był do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tym aspekcie podkreśla, że umarzając postępowanie Wójt Gminy Jodłowa dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Nadto wywodzi, że decyzja została skierowana do S. P., który działał w sprawie jako pełnomocnik J. L., co wyczerpywać ma znamiona art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznając powyższy wniosek SKO decyzją z [...].12.2009 r. nr [...]odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...].09.2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie. W podstawie prawnej SKO powołało się na dyspozycję art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., uznając iż nie zachodzi przyczyna skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium eksponując, że podstawą stwierdzenia nieważności miałoby być naruszenie przepisów proceduralnych przywołało poglądy doktryny i judykatury, w których przypadek taki traktowany był jako wyjątkowy i doszło do przekonania, że nie można rozstrzygnięcia Wójta Gminy J. zakwalifikować do przypadków rażącego naruszenia prawa. Analizując podstawę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania) SKO wywiodło, że jej zaistnienie miałoby miejsce, gdyby rozstrzygnięcie dotyczyło praw i obowiązków osoby nie będącej stroną, tymczasem nie każde wadliwe określenie strony postępowania wyczerpuje powyższy przepis. Decyzja wójta gminy wskazuje na S. P., na którego wniosek wszczęto postępowanie w sprawie zakończonej umorzeniem. Kolegium w konkluzji powołało się na te orzeczenia sądowe, które uwypuklają następstwa, jakie winna powodować decyzja administracyjna, aby można przypisać jej zarzut rażącego naruszenia prawa. Od powyższej decyzji J. L. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując przede wszystkim stanowisko Kolegium, które wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa wiązało ze skutkami, jakie musiałaby wywoływać kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja, aby można przypisać jej zarzut rażącego naruszenia prawa. Strona eksponuje różnicę między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością pierwotnego żądania, jako okoliczności warunkujące odmienne sposoby zakończenia sprawy administracyjnej w kontekście zasadności wniosku źródłowego o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. J. L. kwestionuje ponadto odmowę stwierdzenia nieważności z drugiej przyczyny wskazanej we wniosku. Wskazuje, że nigdy nie było wątpliwości, iż S. P. działał w charakterze jej pełnomocnika, co oznaczać ma, że "sentencja decyzji" Wójta Gminy J. została skonstruowana nieprawidłowo. Przytaczając poglądy judykatury wskazuje, że bez znaczenia jest, iż źródłowa decyzja organu gminy nie orzekała o prawach czy obowiązkach stron, albowiem skoro nie została skierowana do niej jako do strony, to uniemożliwiła skuteczne uruchomienie postępowania odwoławczego. Rozpoznając ten środek zaskarżenia SKO opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy własną decyzję z [...].12.2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. W ocenie SKO nie zachodziły żadne z przesłanek nakazujących uwzględnienie źródłowego wniosku J. L., przy czym organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja wójta gminy niewątpliwie nie jest prawidłowa. Przyznano, że wójt winien orzec merytorycznie, nie zaś umarzać postępowanie, jednakowoż przypisanie wady nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, a w konsekwencji uznania, że decyzja rażąco naruszyła prawo, jest dopuszczalne tylko w wyjątkowych przypadkach. Zdaniem SKO decyzja wójta wywiera w zasadzie taki sam skutek jak decyzja o odmowie uwzględnienia wniosku. Nie wystąpiła także druga z przesłanek nieważności ujęta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro wszystkie decyzje organów (SKO i wójta gminy) były doręczane S. P. jako pełnomocnikowi J. L. Skargę na powyższą decyzję wniosła J.L. zarzucając obrazę art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzja ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Raz jeszcze J. L. przywołując poglądy doktrynalne oraz tezy wyrażone w judykaturze eksponuje różnicę między umorzeniem postępowania administracyjnego a jego merytorycznym zakończeniem poprzez wydanie decyzji odmownej. Wskazuje, że skoro organ gminy przyjął, iż działanie S. P. polegające na zasypaniu rowu doprowadziło do przywrócenia stanu wody na gruncie, winien wydać decyzję merytoryczną, nie zaś umarzać postępowanie administracyjne. Nie zgadzając się ze stwierdzeniem SKO odnośnie konieczności wykazania skutków, jakie wywołuje decyzja ostateczna, w kontekście zasadności żądania stwierdzenia jej nieważności, J. L. wywodzi, że decyzja Wójta Gminy J. jest dotknięta wadliwością z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażąco narusza prawo – art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca przytacza nową podstawę stwierdzenia nieważności, argumentując w ten sposób – skoro organ gminy wydał decyzję umarzającą postępowanie, a powinien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji merytorycznej, to w istocie wydał decyzję bez podstawy prawnej. Rozprawia się ponadto z poglądem organu dotyczącym rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy uchybienia organu dotyczyły wyłącznie przepisów proceduralnych. J. L. zwalcza ponadto odmowę stwierdzenia nieważności z przyczyny ujętej w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., raz jeszcze akcentując prawidłowość oznaczenia strony w decyzji, których w decyzji Wójta Gminy J. brak. Dodatkowo wskazuje, że nigdy nie zapadła decyzja wójta datowana na 17.09.2005 r., o której mowa na s. 3 zaskarżonej decyzji SKO. W odpowiedzi na skargę przekazaną przez Wiceprzewodniczącego SKO Skład Orzekający Kolegium wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane przez organ w dotychczasowych rozstrzygnięciach. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Kontroli Sądu podlega decyzja SKO utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. umarzającej postępowanie w sprawie stanu wody na gruncie. Skarżąca zarzucała w skardze, że źródłowa decyzja organu gminy dotknięta jest trzema wadami ujętymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., tj. decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej i skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania. Ten ostatni zarzut Sąd ocenia jako nieuzasadniony. Niesporne jest, że postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie wszczęte zostało na wniosek S. P. W toku postępowania administracyjnego S. P. z żoną przekazał swej córce – J. L. grunty gospodarstwa rolnego, co sprawiło, że to J. L. stała się stroną toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, gdy zmiany te miałyby oddziaływać szkodliwie na nieruchomości wchodzące w skład gruntów przekazanego jej przez rodziców gospodarstwa rolnego. Niesporne jest, że skarżąca udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej przez ojca – S. P. w toku postępowania administracyjnego, sama także w nim uczestniczyła, gdy chodzi o pojedynczą czynność procesową (dowód: akta administracyjne, wyjaśnienia skarżącej podczas rozprawy). Decyzją z [...].08.206 r. Wójt Gminy J. orzekł o umorzeniu "postępowania w sprawie prowadzonej na wniosek P. S. P. zam. J. 788 dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie". W uzasadnieniu tej decyzji organ gminy jednoznacznie wskazał na S. P. jako wnioskodawcę, a zarazem pełnomocnika J.L. Tak zresztą był on traktowany w toku postępowania (dowód: protokół rozprawy z 25.07.2006 r., k. 72 akt Wójta Gminy J.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie nakłada obowiązku, nie nadaje uprawnienia. Skoro z treści tej decyzji wynika jednoznacznie, że S. P. był traktowany przez organ jako pełnomocnik skarżącej, to nietrafny jest zarzut, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sam fakt wymienienia S. P. w tzw. rozdzielniku do decyzji, tj. wskazania podmiotów, którym należy tę decyzję doręczyć, nie oznaczał, że organ uznał go za stronę postępowania i decyzja została do niego skierowana. W myśl art. 40 § 2 k.p.a. w przypadku ustanowienia pełnomocnika pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Z tych względów decyzję organ gminy doręczył ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi, a to wyklucza uznanie trafności argumentacji skargi, jakoby można było w realiach sprawy mówić o skierowaniu decyzji do pełnomocnika, a nie do strony. Sformułowany w skardze zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a zarazem bez podstawy prawnej w ocenie Sądu jest nietrafny. Są to przesłanki stwierdzenia nieważności rozłączne, mimo wskazania ich w jednym przepisie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej to sytuacja, w której wydano decyzję na podstawie nie istniejącego przepisu w chwili rozstrzygania względnie przyjęcia za istniejącą normę, której nie ma w chwili wyrzekania przez organ. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca przy wydaniu kwestionowanej w trybie nieważności decyzji Wójta Gminy J. Organ ten powołał się w podstawie prawnej swej decyzji na dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. O ile skarżąca kwestionuje zasadność umorzenia postępowania przez organ gminy, podczas gdy w jej ocenie organ winien orzekać merytorycznie, to w grę wchodzi wyłącznie zarzut rażącego naruszenia prawa. "Rażące naruszenie prawa" jest pojęciem niedookreślonym, będącym swoistą klauzulą generalną, jego znaczenie wymaga wykładni na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Oznacza ono stan, w którym organ wydając decyzję oparł ja na obowiązującym przepisie, ale rażąco go narusza, aby ustalić zatem czy taka sytuacja miała miejsce, najpierw należy ustalić czy w sprawie doszło do samego naruszenia prawa, a później wywodzić, że stopień tego naruszenia osiągnął wartość "rażącego" naruszenia. W doktrynie procesu administracyjnego zarysował się taki oto pogląd, co to jest rażące naruszenie prawa: w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów, treść decyzji można określić jako przeciwstawiająca się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 102). Zdaniem Sądu w tym składzie, SKO nietrafnie przyjęło, że w ustalonym i nie kwestionowanym stanie faktycznym Wójt Gminy J. błędnie umorzył postępowanie administracyjne, zamiast orzekać merytorycznie w sprawie o naruszenie stosunków wody na gruncie. Przede wszystkim przypomnieć należy, że postępowanie przed organem gminy prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z 18.07.2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm., zwana dalej Upw). W myśl art. 29 ust. 1 Upw "Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie", zaś ust. 2 cyt. przepisu stanowi, iż "Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Z kolei art. 29 ust. 3 określa, że "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". W ustalonym przez organ gminy stanie faktycznym niesporne jest, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego (tj. 17.05.2005 r.) istniał rów, wykopanie którego S. P. przypisał St. M. Rowem tym miały odpływać wody, które z kolei degradować miały w ten sposób działki wchodzące w skład gospodarstwa wnioskodawcy. Niesporne jest, ze przed wydaniem decyzji w sprawie przez Wójta Gminy J. S. P. w obecności m.in. córki – J. L., w trakcie rozprawy administracyjnej oświadczył, że rów ten zasypał i "obecnie stan (w domyśle wody) jest przywrócony do stanu pierwotnego". W ocenie Sądu zmiana stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego poprzez zlikwidowanie przyczyny zarzutu dokonania zmiany stanu wody na gruncie czyni bezprzedmiotowym postępowanie zmierzające w kierunku wydania decyzji opierającej się na dyspozycji art. 29 ust. 3 Upw. Innymi słowy, z przyczyn obiektywnych, faktycznych i następczych postępowanie uruchomione na wniosek S. P. stało się bezprzedmiotowe, skoro causa tego postępowania – rów odprowadzający wody, przestał istnieć. W tej sytuacji, zdaniem Sądu bezprzedmiotowe są rozważania SKO, co do stopnia naruszenia prawa przez decyzję wójta gminy, skoro w umorzeniu tego postępowania Sąd naruszenia w ogóle się nie dopatruje. Nietrafność zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. czyni z kolei nietrafnym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w tej jego części, w której zobowiązuje on organy do stania na straży praworządności oraz nakazuje uwzględniać przy załatwianiu spraw interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trzeba podkreślić, że decyzja ostateczna korzysta z przymiotu trwałości, może być wzruszona tylko w trybach i na zasadach wskazanych w art. 16 § 1 k.p.a. Jednym z tych trybów jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro źródłowa decyzja Wójta Gminy J. nie była w ocenie Sądu dotknięta tego typu naruszeniami, to decyzje SKO odmawiające stwierdzenia jej nieważności odpowiadają prawu. Z tych przyczyn skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.