I SA/Sz 571/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), art. 3, art. 7 ust. 1, 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 305, 306 ze zm.), art. 14, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16), art. 2 pkt 33, art. 12 ust. 3 i ust. 4, art. 24 pkt 1 lit. c), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania wzajemnej współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, ze zm.), poszczególne rozporządzenia dalej zwane: rozporządzenie nr (...) – Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z dnia [...] r., Nr [...], którą przyznano G. J. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w kwocie [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową (dalej: JPO) w wysokości [...] zł i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (dalej: UPO) w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że w dniu 15 maja 2009 r. G. J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 do działek rolnych o łącznej powierzchni 70,48 ha, oznaczonych identyfikatorami: [...]; położonych na 16 działkach ewidencyjnych w województwie świętokrzyskim, powiecie skarżyskim, gminie S., obrębie S. K. oraz 3 działkach ewidencyjnych zlokalizowanych w województwie zachodniopomorskim, powiatach: [...] i [...], gminach: P. i B., obrębach: Cz. i S.. Wraz z wnioskiem producent złożył 8 załączników graficznych oraz, otrzymane przesyłką pocztową, tabelaryczne zestawienie powierzchni kwalifikowanych w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych, w którym znajdują się m.in. informacje odnośnie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. Pismem z dnia 18 września 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sz. wezwał producenta do złożenia wyjaśnień na okoliczność wykrytych w sprawie nieścisłości, w tym deklaracji działek ewidencyjnych nr [...] i [...], które zostały zadeklarowane również we wniosku innego producenta rolnego. W dniu 23 września 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Sz. wpłynęła korekta wniosku drugiego z producentów rolnych wnioskujących o płatność do działek [...] i [...] wraz z oświadczeniem, w którym poinformował on, że działkę [...] użytkował w dniu 30 maja 2009 r. na powierzchni 21,80 ha. Odnośnie wskazania we wniosku działki [...], producent oświadczył, że została ona błędnie zadeklarowana z powodu niezrozumienia instrukcji. Nadto, w korekcie wniosku, zarówno jako powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnię niezgłoszoną do programów pomocowych czy powierzchnię zalesioną wnioskodawca wskazał wartość 0,00 ha. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji przyznał G. J. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni 67,76 ha w ramach JPO oraz UPO, dla której przyznana płatność została dodatkowo pomniejszona o kwotę [...] zł, z uwagi na potrącenie nałożonej w decyzji Nr [...] sankcji wieloletniej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż do obliczenia płatności przyjął powierzchnie stwierdzone działek ewidencyjnych ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Organ wskazał również zastosowaną do obliczenia płatności powierzchnię stwierdzoną dla działek ewidencyjnych o nr [...]. Nadto, w decyzji wyjaśniono, że z uwagi na ustalony poziom nieprawidłowości na poziomie 4,01% w przypadku zarówno JPO jak i UPO płatności te pomniejszono zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. G. J., pismem z dnia 25 lutego 2010 r., wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym nie zgodził się z pomniejszeniem powierzchni przyjętej do naliczenia płatności, argumentując, że w prowadzonym przed tym organem postępowaniu doszło do naruszenia szeregu obowiązków, w tym uwzględnienia wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach 11 i 17 stycznia 2007 r., z których - przy wypełnianiu wniosku na 2009 r. - skorzystał sam odwołujący się. Strona podniosła także, że powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG) działek ewidencyjnych powinny były zostać już zaktualizowane w oparciu o wartości powierzchni użytkowanych rolniczo, a ustalonych podczas inspekcji terenowej z 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez producenta, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcia w sposób żądany przez odwołującego się. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił technikę weryfikacji działek rolnych zadeklarowanych przez stronę do przyznania płatności, wskazując, że właściwa identyfikacja poszczególnych działek rolnych w przestrzeni oraz ich powierzchni kwalifikującej się do przyznania pomocy została dokonana podczas przeprowadzonej dla wniosku kontroli administracyjnej, na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, na który składają się mapy, dokumenty ewidencji gruntów oraz inne dane kartograficzne. Powierzchnie kwalifikowane ustalono na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zachowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 pkt 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004, kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, m.in. dzięki kontrolom krzyżowym dotyczącym zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych a także weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów. Kontrola administracyjna jako jeden z nieodzownych etapów obsługi wniosków o przyznanie płatności stanowi więc tę część obsługi wniosku, podczas której istnieje możliwość wizualizacji zadeklarowanych gruntów, wykonania pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności czy oceny trwałych elementów krajobrazu występujących na działkach. Proces ten przeprowadzany jest przy wykorzystaniu Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) utworzonego na potrzeby obsługi systemu dopłat do działalności prowadzonej na obszarach wiejskich, do którego zaimplementowane są warstwy wektorowe i rastrowe, uznawane (według rozporządzenia nr 73/2009, 796/2004) jako dane referencyjne w oparciu, o które przeprowadza się kontrole administracyjne oraz postępowanie wyjaśniające. Nadto, z uwagi na fakt, że ARiMR jako podmiot realizujący płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w tym z tytułu JPO i UPO - obowiązana do weryfikacji warunków kwalifikowalności wniosków o płatność za pomocą ZSAiK, w skład którego wchodzi m.in. System Identyfikacji Działek Rolnych - LPIS (art. 14 i art.17 rozporządzenia nr 73/2009), dysponuje oprogramowaniem informatycznym umożliwiającym przestrzenną obserwację zdjęć lotniczych, umożliwiającym z dokładnością do 0,3 m określać wysokość wszystkich obiektów znajdujących się na zdjęciach lotniczych oraz z dokładnością do 0,15 m określać granice mierzonych obiektów i właśnie tę możliwość wykorzystuje w przeprowadzanej przez pracowników ARiMR kontroli administracyjnej. Następnie, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie z wniosku G. J. o przyznanie płatności JPO i UPO (w części dotyczącej działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych [...]) podczas wizualizacji działek ewidencyjnych, na których położone są ww. działki rolne wykonano pomiar powierzchni kwalifikującej się do objęcia systemem pomocy przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt 33 rozporządzenia nr 796/2004, czyli wszystkich znajdujących się na działce użytków rolnych typu grunty orne, pastwiska, łąki, sady czy wieloletnie uprawy, z wykluczeniem tej części gruntów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności typu zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki. Organ podkreślił przy tym, że pomiar działek, w wyniku którego ustalono powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze został wykonany w oparciu o obrys powierzchni użytkowanej, który został zakreślony na załącznikach graficznych złożonych wraz z wnioskiem przez G. J., jednakże w jego wyniku nie uzyskano potwierdzenia prawidłowości zgłoszonej deklaracji w zakresie powierzchni działek rolnych o identyfikatorach: [...]. Powierzchnia zadeklarowana przez stronę we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla JPO i UPO stanowiła 70,48 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania (po pomniejszeniu powierzchni działek: [...]) dla tych płatności wynosiła 67,76 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania dla JPO i UPO stanowiła 4,01% [(70,48 – [...]) / [...] x 100], wobec tego - zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia nr 1975/2006 - wysokość pomocy obliczono na podstawie obszaru stwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Wnioskodawcy przyznano zatem JPO w kwocie [...] zł, tj. po pomniejszeniu o [...] zł (2,72ha x 2 x [...] zł), zaś UPO - w kwocie [...] zł, tj. po pomniejszeniu o 1 [...] zł (2,72ha x 2 x [...] zł) z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości oraz o kwotę sankcji wieloletniej nałożonej dla UPO w decyzji z dnia [...] r. nr [...] Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że wraz z wnioskiem spersonalizowanym przesłał do G. J. także materiały graficzne, wskazujące położenie każdej z działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik - będąc w posiadaniu tych dokumentów - miał za zadanie wskazać położenie każdej działki rolnej na materiale graficznym, oraz składając wniosek, w razie konieczności, poprawić wstępnie zadrukowany wniosek spersonalizowany (art. 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004). Powyższych czynności, tj. włączenia do obszaru działek rolnych powierzchni niekwalifikujących się do płatności, czyli terenów - oznaczonych na załącznikach graficznych - jako zalesionych i zakrzewionych, odwołujący się dokonał w odniesieniu do działek [...], co także w pomiarze powierzchni uprawnionej do płatności zostało uwzględnione przed organem pierwszej instancji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że organ pierwszej instancji, biorąc pod uwagę informacje wynikające z ortofotomapy, stanowiącej dowód użytkowania konkretnej działki ewidencyjnej, oraz mając na względzie, że wykonany pomiar powierzchni obejmował obszar działki, co do którego nie wystąpiły żadne wątpliwości, że jest obszarem użytkowanym rolniczo, na którym nie znajduje się żaden z elementów trwale wykluczonych z prawa do przyznania płatności, nie mógł postąpić w sposób inny niż wyrażony w decyzji, tj. przyjąć do naliczenia płatności areał inny niż ustalony na podstawie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej oznaczonej na ortofotomapie. Odnosząc się do ustalonej powierzchni spornych działek rolnych, organ odwoławczy wskazał, że w przypadku: 1) działek [...] położonych na działce ewidencyjnej [...] przyjętych do naliczenia płatności, tj. odpowiednio: 1,68 ha, 3,16 ha i 3,37 ha, względem złożonej przez stronę deklaracji we wniosku dla działki [...] ha, organ pierwszej instancji dokonał pomiaru powierzchni uprawnionej zgodnie z wypełnionym przez producenta załącznikiem graficznym. Na materiale tym G. J. wskazał, jaki obszar działki zagospodarował pod uprawę orzecha włoskiego. Wobec tego, organ pierwszej instancji nie mógł postąpić w sposób inny niż uznać do powierzchni uprawnionej ww. działek rolnych obszar, który - jak wynika z ortofotomapy dla działki ewidencyjnej [...] - jest obszarem spełniającym kryteria dostępu do pomocy finansowej, tym bardziej, że sam producent na materiale graficznym potwierdził, iż właśnie ten obszar użytkuje rolniczo i do niego ubiega się o przyznanie płatności obszarowych; 2) działki rolnej B/B1 położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - podobnie jak to miało miejsce w przypadku ww. działek rolnych - powierzchnia stwierdzona dla tej działki rolnej ustalona została na podstawie pomiaru powierzchni uprawnionej oznaczonej przez stronę na załączniku graficznym nr 1/8, z uwzględnieniem oznaczonego przez nią wyłączenia terenu nieuprawianego rolniczo a położonego w prawej, górnej części działki ewidencyjnej; 3) działki rolnej F/F1 położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - pomiarowi powierzchni uprawnionej do płatności poddana została cała działka rolna, zgodnie z uzupełnionym przez wnioskodawcę załącznikiem graficznym, jednakże pomiar wyniósł 0,34 ha, a nie jak zostało to zadeklarowane we wniosku - 0,50 ha; 4) działki rolnej Y/Y1 położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - pomiarowi powierzchni uprawnionej do płatności poddana została cała działka rolna, zgodnie z uzupełnionym przez stronę załącznikiem graficznym; pomimo to pomiar wyniósł 0,24 ha, a nie jak zostało to zadeklarowane we wniosku - 0,30 ha; 5) części działki rolnej U/U1 położonej na działce ewidencyjnej [...] - pomiarowi powierzchni uprawnionej do płatności poddana została cała powierzchnia działki uprawniona do przyznania płatności, lecz, jak stwierdzono, ustalona powierzchnia uprawniona do płatności jest niższa od zadeklarowanej o 0,02 ha; 6) działki rolnej T/T1 położonej w części na działce ewidencyjnej [...] - podobnie jak to miało miejsce w przypadku ww. działek rolnych - powierzchnia stwierdzona dla tej działki rolnej ustalona została na podstawie pomiaru powierzchni uprawnionej oznaczonej przez stronę na załączniku graficznym nr 7/8, nie uzyskując żądanej wartości 0,20 ha, a jedynie 0,19 ha. Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołującego się w kwestii naruszenia przez organ pierwszej instancji obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności naruszenia art. 10 K.p.a., organ odwoławczy nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia i wyjaśnił, że regulacja przyjęta w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, spowodowała istotne ograniczenie zasady wynikającej z art. 10 K.p.a. Powołując się na treść art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organ wskazał także, że w rozpoznawanej sprawie strona na etapie postępowania prowadzonego przed organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wnosiła o udzielenie przez organ jakichkolwiek informacji mogących mieć wpływ na przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie, stąd bezzasadne jest, w opinii organu odwoławczego, wywodzenie wniosków odnośnie zaniedbania organu w kwestii poinformowania strony o okolicznościach, które miały wpływ na kształt wydanej decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odniesieniu do zarzutu strony co do niezastosowania przez organ wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie w styczniu 2008 r., organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie przyznania płatności za rok 2007 zostało zakończone prawomocną decyzją, odzwierciedlającą stan na gruntach w roku 2007. Natomiast prowadzone postępowanie w sprawie przyznania płatności za rok 2009 jest postępowaniem odrębnym, bazującym na stanie faktycznym gruntów w roku 2009. W końcowej części, organ odwoławczy wyjaśnił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sz., w swojej decyzji z dnia [...] r. błędnie wskazał powierzchnię stwierdzoną dla działki ewidencyjnej nr [...], jednakże uchybienie to nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., a jedynie rodzi konieczność dokonania odpowiedniego sprostowania w decyzji wydanej w wyniku postępowania odwoławczego. G. J. nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem: – zasad postępowania administracyjnego wynikających z art.art. 6, 7, 8, 9 K.p.a.; – 75 § 1 w związku z art. 77 K.p.a., przez niedopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; – art. 80 K.p.a, przez niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; – art. 107 § 3 K.p.a., przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W szczególności podniósł on, że organ odwoławczy, wskazując, że do identyfikacji działek rolnych korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, to jednak nie przedstawił certyfikatu lub innego stosownego potwierdzenia używanego oprogramowania na cele identyfikacji tych działek rolnych, a które świadczyłoby, że dane wprowadzane do systemu komputerowego oraz przetwarzane przez ten system umożliwiają prawidłowe obliczenie powierzchni działek. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 9 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji zastosowanego algorytmu do określenia powierzchni PEG na danej działce ewidencyjnej, zaś organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wybiórczo przedstawiał elementy algorytmów dokonanych obliczeń, mających wpływ na ustalenie obszaru kwalifikowanego do płatności. Skarżący stanął na stanowisku, że organy obu instancji błędnie ustaliły powierzchnię działek rolnych, co w szczególności przejawia się w sposobie przyjętym do ustalenia powierzchni działek rolnych oznaczonych literami [...], położonych na działce ewidencyjnej [...]. Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały się przestrzeganiem zasad określonych w art. 7 i art. 8 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji nie zawiadomił strony o stwierdzonym zawyżeniu powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, a organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu odwołania w tym zakresie. Skarżący podkreślił przy tym, że w latach poprzednich był powiadamiany o ostatecznym ustaleniu powierzchni PEG i jeśli były one niższe od powierzchni deklarowanych do płatności bezpośrednich, to przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich był wzywany i miał możliwość złożyć oświadczenie o tym, że grunty zgłoszone do płatności są utrzymane w dobrej kulturze rolnej na całych powierzchniach deklarowanych. Skarżący zarzucił również, że organy obu instancji zastosowały jedynie możliwości zbadania powierzchni deklarowanych działek rolnych przy wykorzystaniu Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, nie biorąc w ogóle pod uwagę możliwości wynikającej z art. 23 rozporządzenia nr 796/2004, tj. przeprowadzenia kontroli na miejscu. Wskazał przy tym na niedoskonałość "narzędzia" służącego do dokonywania pomiarów, jakimi są ortofotomapy. Ponadto, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do przywołanej w odwołaniu okoliczności, że na powierzchniach zadrzewionych i zakrzewionych widocznych na archiwalnych ortofotomapach działek rosły wyłącznie drzewa i krzewy owocowe, które zostały usunięte przez poprzednich użytkowników przedmiotowych działek, z czego wynika, że powierzchnia ta była w ciągłym użytkowaniu rolniczym, pomimo tego, że częściowo w ewidencji gruntów i budynków mogła być błędnie sklasyfikowana, jako zadrzewienia i zakrzewienia na użytkach rolnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 19 października 2010 r. skarżący uzupełnił swoją skargę, wskazując w szczególności, że w rozpoznawanej sprawie organ odmówił uwzględnienia zadeklarowanej przez stronę powierzchni działek, uznając za bardziej wiarygodne dane wynikające ze starych, nieaktualnych map oraz innych nieaktualnych dokumentów i nie uwzględniając załączników graficznych, w których skarżący zaznaczył położenie każdej działki rolnej. Gdyby zaś organ uwzględnił całość tych oprawek, to wówczas powierzchnia PEG każdej działki ewidencyjnej byłaby równa powierzchni użytków rolnych w Ewidencji Gruntów i Budynków, zwłaszcza że skarżący zadeklarował do płatności powierzchnie mniejsze od powierzchni użytków rolnych na poszczególnych działkach ewidencyjnych, a to wyklucza możliwość zadeklarowania powierzchni większych od powierzchni PEG poszczególnych działek ewidencyjnych. Ponadto, skarżący podniósł, że powierzchnia PEG poszczególnych działek rolnych nie jest oficjalnie ustalana i publikowana, a zatem informacja o powierzchni PEG działek rolnych nie była dostępna dla niego przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, toteż nie miał on możliwości uwzględnienia takich informacji przy sporządzaniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Powierzchnia PEG poszczególnych działek rolnych nie została też podana w decyzji organu pierwszej instancji, więc skarżący nie miał możliwości uwzględnienia takich informacji przy sporządzaniu odwołania od tej decyzji. Wielkość powierzchni PEG działek rolnych została podana dopiero w decyzji organu drugiej instancji, a i to wyłącznie tych działek rolnych, na których nastąpiło zawyżenie powierzchni deklarowanej. Natomiast nie podano powierzchni PEG tych działek rolnych, na których zawyżenie nie nastąpiło. Skarżący podniósł także wątpliwość co do zasadności wydania skarżonych decyzji, gdyż zostały one wydane w oparciu o zasadę, że płatności bezpośrednie przysługują rolnikowi oddzielnie do każdej z działek rolnych, w związku z czym ustalono powierzchnię PEG oddzielnie dla każdej z działek rolnych, a następnie porównano ją z powierzchnią deklarowaną danej działki rolnej, co uniemożliwiło skompensowanie różnic powstałych pomiędzy powierzchnią PEG i powierzchnią deklarowaną przez rolnika dla poszczególnych działek rolnych położonych na jednej działce ewidencyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c tej ustawy.) Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził ww. naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji. W przedmiotowej sprawie identyfikacja działki rolnej w przestrzeni oraz powierzchnia kwalifikująca się do przyznania pomocy ustalone zostały podczas przeprowadzonej dla wniosku kontroli administracyjnej, na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, na który składają się mapy, dokumenty ewidencji gruntów oraz inne dane kartograficzne. Ustalenia powierzchni kwalifikowanych dokonano na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zachowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Zgodnie z art. 24 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników, kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym, dotyczącym zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, a także weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów. Kontrola administracyjna, jako jeden z nieodzownych etapów obsługi wniosków o przyznanie płatności, stanowi więc tę część obsługi wniosku, podczas której istnieje możliwość wizualizacji zadeklarowanych gruntów, wykonania pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności czy oceny trwałych elementów krajobrazu występujących na działkach. Proces ten przeprowadzany jest przy wykorzystaniu Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) utworzonego na potrzeby obsługi systemu dopłat do działalności prowadzonej na obszarach wiejskich, do którego zaimplementowane są warstwy wektorowe i rastrowe, uznawane (wg rozporządzenia Komisji (WE) 73/2009, 796/2004), jako dane referencyjne w oparciu, o które przeprowadza się kontrole administracyjne oraz postępowanie wyjaśniające. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako podmiot realizujący płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, obowiązana do weryfikacji warunków kwalifikowalności wniosków o płatność za pomocą zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, w skład którego wchodzi m.in.: system identyfikacji działek rolnych (art. 14, art.17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009) i w tym celu dysponuje stosownym oprogramowaniem informatycznym umożliwiającym przestrzenną obserwację zdjęć lotniczych, co umożliwia określanie wysokości wszystkich obiektów znajdujących się na zdjęciach lotniczych oraz określanie granic mierzonych obiektów. W rozpoznawanej sprawie o przyznanie płatności JPO i UPO (w części dotyczącej działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych, [...]) organ przeprowadził wizualizację, a następnie wykonany został pomiar powierzchni kwalifikującej się do objęcia systemem pomocy przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt 33 rozporządzenia 796/2004, czyli wszystkich znajdujących się na działce użytków rolnych typu: grunty orne, pastwiska, łąki, sady czy wieloletnie uprawy, z wykluczeniem tej części gruntów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności typu: zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki. Przy czym, pomiar działek, w wyniku którego ustalono powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze, dokonany został w oparciu o obrys powierzchni użytkowanej, który został zakreślony na załącznikach graficznych złożonych wraz z wnioskiem przez skarżącego. Pomimo tego nie uzyskano potwierdzenia prawidłowości zgłoszonej deklaracji w zakresie powierzchni działek rolnych o identyfikatorach [...] oraz [...], co potwierdzają wydruki ortofotomap wraz z oznaczeniem powierzchni uprawnionej do przyznania płatności dla działek ewidencyjnych o nr [...]. Zasadne było zatem przyjęcie przez organ do naliczenia płatności innego areału niż ustalony na podstawie powierzchni ewidencyjno - gospodarczej oznaczonej na ortofotomapie. Dodatkowo, ustosunkowując się z osobna do ustalonej powierzchni wymienionych powyżej działek rolnych wyjaśnić należy, iż odnośnie ustalonej różnicy w powierzchni działek: [...] położonych na działce ewidencyjnej [...] przyjętych do naliczenia płatności, tj. odpowiednio: 1,68 ha, 3,16 ha i 3,37 ha, względem złożonej przez Skarżącego deklaracji we wniosku dla działki [...] ha, organy dokonały pomiaru powierzchni uprawnionej zgodnie z wypełnionym przez Skarżącego załącznikiem graficznym. Na materiale tym G. J. wskazał jaki obszar działki zagospodarował pod uprawę orzecha włoskiego. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie mógł postąpić w sposób inny niż uznać do powierzchni uprawnionej ww. działek rolnych obszar, który - jak wynika z ortofotomapy dla działki ewidencyjnej [...] - jest obszarem spełniającym kryteria dostępu do pomocy finansowej, tym bardziej, iż sam skarżący na materiale graficznym potwierdził, iż właśnie ten obszar użytkuje rolniczo i do niego ubiega się o przyznanie płatności obszarowych. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż każde z państw członkowskich Unii Europejskiej - w tym Rzeczpospolita Polska działając poprzez organ administracji państwowej - Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obowiązana jest do stosowania systemu identyfikacji działek rolnych oraz uwzględniania do przyznania jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 124 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, jedynie obszaru użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie. W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku, dokonała stosownych pomiarów powierzchni działek rolnych, a podniesiony w skardze zarzut odnośnie pomniejszenia przez organ powierzchni uznanej do płatności w poprzednich latach, uznać nalezy za bezzasadny, gdyż redukcji tych powierzchni dokonano w roku 2009 zgodnie z przywołanym powyżej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Ponadto, wskazać należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności do wnioskowanej powierzchni w latach poprzednich nie ma związku z postępowaniem administracyjnym wszczętym na wniosek złożony w 2009 roku. Nadto, zaznaczyć należy, iż każda z zadeklarowanych we wniosku działek rolnych, położona jest na działkach ewidencyjnych figurujących w Rejestrze Ewidencji Gruntów i Budynków (tzw. rejestr EGiB), w którym znajdują się dane odnośnie ich lokalizacji, powierzchni całkowitej oraz informacje o położonych na działce użytkach i klasie gleby. Dokumenty te nie zawierają jednak informacji odnośnie powierzchni działek rolnych w rozumieniu pojęcia działki rolnej zdefiniowanego dla potrzeb problematyki dopłat określonego w art. 51 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej i sposobu ich użytkowania. Wypis z ewidencji gruntów i budynków, pomimo że jest dokumentem urzędowym nie może być traktowany jako najważniejsze źródło dowodowe, co do posiadanych przez rolnika działek rolnych, ponieważ nie zawiera żadnych danych dotyczących działek rolnych. Jednocześnie, należy podkreślić, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności określona w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady Nr 73/2009, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, ze zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). A zatem, powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Jeżeli chodzi o podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1 w związku z art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wskazać należy, że podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16) oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania wzajemnej współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się ( art. 3 ust. 2 w/w ustawy). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 w/w ustawy). Pierwsza zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 K.p.a., druga zasada - określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi natomiast odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 K.p.a. Organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z K.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa). Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł. Ogólne zasady postępowania uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie regulują problematyki dotyczącej rozłożenia ciężaru dowodu. Powyższa ustawa nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Wprowadzona do postępowań administracyjnych zasada rozłożenia ciężaru dowodu zmieniła dotychczasowe zasady i reguły postępowania administracyjnego. Konsekwencją tej zasady jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach płatności zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w K.p.a. podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań określona w art. 10 § 1 K.p.a., w ustawie o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej została wyraźnie ograniczona. W art. 3 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy wprowadzono, iż organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 K.p.a. (wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). Tym samym, organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wobec powyższego, zarzuty skargi związane z naruszeniem art. 77 § 1, art. 7, art. 9 i art. 10 §1 Kpa są niezasadne. Skoro zatem w analizowanej sprawie organ nie miał wątpliwości, które uzasadniałyby skierowanie sprawy do inspekcji terenowej, gdyż z materiału dowodowego jasno wynikało, jakie obszary należy zakwalifikować do płatności, a które powinny zostać wyłączone z prawa do ich przyznania, to zasadne było odstąpienie od tej inspekcji. Nadto, wskazać należy, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, w prowadzonym postępowaniu, w części dotyczącej powierzchni stwierdzonej działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych [...],ocenił wszystkie zgromadzone w sprawie dowody zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 77 § 1 K.p.a., które nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji sposobu obliczenia zastosowanej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, podnieść należy, że organy ustosunkowały się do okoliczności faktycznych, wskazując fakty, które uznane zostały za udowodnione oraz przyczyny, z powodu których wydano decyzję nr [...] oraz decyzję organu odwoławczego, a nadto organ odwoławczy wskazał narzędzia przy pomocy których ustalona została powierzchnia PEG, w tym oprogramowanie informatyczne umożliwiające obserwację zdjęć kontrolowanych obszarów i określanie granic mierzonych obiektów. Szczegółowo odniesiono się do pomiaru każdej z działek rolnych, dla których ustalona powierzchnia była mniejsza od zadeklarowanej, z zaznaczeniem, iż w wielu przypadkach wykonany pomiar przeprowadzono zgodnie z uzupełnionym przez wnioskodawcę załącznikiem graficznym, nie wykluczając z powierzchni działek żadnych powierzchni ponad określone przez producenta (dowód: wydruki map z oznaczeniem pomierzonego obszaru działek rolnych [...]). Tak więc, mając na uwadze, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynosiła 70,48 ha dla jednolitej płatności obszarowej - JPO i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych - UPO, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania (po pomniejszeniu powierzchni działek:, [...]) wynosiła [...] dla JPO i UPO, a wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania dla jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych wyniosła 4,01%, zasadne było, na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w związku z art. 16 ust. 1, 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, obliczenie wysokości pomocy na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Sąd mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.