I SA/Wa 743/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi Szkoły [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Szkoły [...] w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Szkoły [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1950 r. nr L.dz. [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], rej hip. [...] – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2009 r. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika jej następujący stan: Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1950 r. wydana została z powodu rażącego naruszenia prawa przez organ dekretowy, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W ocenie organu nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Szkoła [...] w W. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji z [...] września 2009 r. naruszenie przepisów procedury poprzez brak zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. w stosunku do działki nr [...] stanowiącej własność Szkoły. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z [...] grudnia 1950 r. odmówiło O. U., dotychczasowej właścicielce, przyznania własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...], ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż na podstawie tego planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod użyteczność publiczną – budowę domów [...]. Wobec wykazania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kluczowe dla tego postępowania w kontekście art. 156 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięcie, czy oceniane w trybie nadzoru orzeczenie z [...] grudnia 1950 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, przy czym należy odróżnić skutki prawne, które wywołało to orzeczenie od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. W skład przedmiotowej nieruchomości wchodzi część działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie trwałym Zarządu [...] w W. i nie podlega obrotowi cywilnoprawnemu. Natomiast działka nr [...] na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) z mocy prawa oddana została w użytkowanie wieczyste Szkole [...] w W. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Szkołę nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w jej użytkowaniu wieczystym, tj. m.in. działki nr [...]. Ze stanowiska doktryny i orzecznictwa wynika, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia z mocy samego prawa. Na takie rozumienie wpływa orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia [...] kwietnia 1995 r. sygn. [...] stwierdził, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to oznacza, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 wskazano, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów podlegających dekretowi o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy samo przez się nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie dekretu odmawiająca przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Za błędną należy ocenić argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w sprawie należy zastosować art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, tj. działka na której możliwe byłoby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, gdyż działka nie jest już własnością Skarbu Państwa ani W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szkoła [...] w W. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało isotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi Szkoła wskazała m.in., że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. III AZP (OSNCP 1992/12/211) stwierdził, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Skarżąca powołała też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. I S.A. 1406/86 (ONSA 1987/2/81) z tezą, iż nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istniej przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Odnosząc wskazane stanowiska orzecznictwa stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie w zakresie działki nr [...] stanowiącej własność Szkoły organ ponownie rozpoznający sprawę powinien zastosować art. 156 § 2 k.p.a. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości [...] w stosunku do działki nr [...] obecnie będzie niemożliwe. Działka ta bowiem nie jest własnością Skarbu Państwa ani W. Zgodnie zatem z wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. I S.A. 1406/66 nieodwracalność skutków prawnych w niniejszej sprawie zachodzi, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, tj. na działka na której możliwe byłoby ustanowienie użytkowania wieczystego nie jest już własnością Skarbu Państwa ani W. Istotne w sprawie jest też, że działka nr [...] była przedmiotem niejako "podwójnego i to pierwotnego, z mocy prawa rozporządzenia", tj. pierwotnie Szkoła nabyła z mocy prawa użytkowanie wieczyste na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, a następnie nabyła prawo własności na podstawie art. 256 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym. Okoliczność nabycia z mocy prawa własności nieruchomości i skutki tego zdarzenia organ całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupiając się jedynie na nabyciu użytkowania wieczystego na mocy ustawy z 12 września 1990 r. i jego skutkach. Nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego na działce nr [...], gdyż stanowi ona własność skarżącej. Zgodnie z art. 232 § 1 k.c. przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być jedynie grunty Skarbu Państwa, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Przesłanki nabycia użytkowania wieczystego przez Szkołę zostały jasno określone w ustawie o szkolnictwie wyższym. Ponadto w chwili wpisu prawa własności na rzecz Szkoły w dział III księgi wieczystej wolny był od wpisów ostrzeżeń i roszczeń osób trzecich. Skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie już po nabyciu prawa własności i stwierdzeniu tego faktu decyzją Wojewody [...]. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona, choć nie wszystkie jej argumenty Sąd podziela. Skarżąca podnosi, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i skupia się na skutkach decyzji Wojewody [...] wydanej na podstawie art. 256 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym pomijając w zasadzie znaczenie dla kwestii wystąpienia bądź nie nieodwracalnych skutków prawnych wynikających w zastosowania w stosunku do skarżącej art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z tym przepisem grunty pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Jak wynika z zaświadczenia Sądy Rejonowego dla W. [...] II Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 29 maja 2000 r. Szkołę [...] w W. na jej wniosek z 14 lipca 1998 r., oparty właśnie na tym przepisie, i zaświadczenia Ministra Edukacji Narodowej, wpisano w księdze wieczystej Kw nr [...] jako użytkownika wieczystego działki nr [...]. Wpisu dokonano w dniu 14 czerwca 2000 r. bez uprzedniego wydawania decyzji w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Należy więc przyjąć, że było to nabycie użytkowania wieczystego z mocy samego prawa niepoprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1950 r. należy oceniać przede wszystkim w związku z tym zdarzeniem prawnym, jakim był wpis Szkoły do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a nie w związku z przekształceniem tego prawa w prawo własności na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., wydanej na podstawie art. 256 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym. Tak więc pierwszym aktem zmieniającym charakter prawny przedmiotowej nieruchomości było zastosowanie w sprawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym i wpisanie Szkoły w dniu 29 maja 2000 r. do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. powołuje się na stanowisko doktryny i orzecznictwa i powołuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III ARN 8/95 w którym stwierdza się, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. Z tego fragmentu uzasadnienia wynika jednak, że organ odnosi to orzeczenie do późniejszej, niż wpis w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego powstałego z mocy samego prawa, decyzji Wojewody [...] o potwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2005 r. przez Szkołę prawa własności nieruchomości. Także powołana w decyzji uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96 nie odnosi się do sytuacji, w której użytkowanie wieczyste powstało z mocy samego prawa, bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W uzasadnieniu tej uchwały zawarte są rozważania związane z takim stanem prawnym, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie warszawskim poprzedzone było wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził w uzasadnieniu uchwały, że "w sytuacji, gdy umowa w przedmiocie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy w tym przedmiocie". Dalej Sąd stwierdza, że " należy przyjąć, że samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów [...] umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 §2 k.p.a. skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej, otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego (...)". Powołane wyżej orzeczenia mające służyć organowi do uzasadnienia stanowiska, iż w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne odnosi się do odmiennych sytuacji, niż występująca w rozpatrywanej sprawie. Organ pominął, ze w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Szkoły nie została wydana decyzja administracyjna, a wpisu tego prawa do księgi wieczystej dokonano na jej wniosek i na podstawie zaświadczenia Ministra Edukacji Narodowej. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów wystąpiły rozbieżności co do tego, czy ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej, to należy stwierdzić, że co do działki nr [...] taka decyzja nie była wydana. Skoro tak, to nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej należało ocenić nie w kontekście decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. o potwierdzeniu nabycia przez Szkołę prawa własności, lecz z uwzględnieniem wpisu w księdze wieczystej Kw nr [...] i odnieść się do skutków tego wpisu oraz dokonać oceny, czy jest on nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., tzn. czy organ administracji korzystając ze swoich kompetencji i właściwości władny jest do odwrócenia skutku prawnego, jaki wynika z tego wpisu w księdze wieczystej. Nieodniesienie do przedstawionych wyżej wątpliwości prawnych powoduje, że decyzja narusza art. 156 § 2 k.p.a. i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).