II SA/Sz 688/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i porzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego I. L. kwotę [...] /[...] / złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r., nr[..] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał I.L. rozbiórkę obiektu blaszanego o wymiarach 3 m x 2 m, z dachem jednospadowym, o wysokości h1 = 1,90 m i h2 = 2,15 m, wybudowanego na działce nr ...] w Miejscowości W. przy ul. [.,.] , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanką wydania decyzji było ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, że wybudowanie obiektu nastąpiło bez pozwolenia właściwego organu oraz niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 3 listopada 2009 r., nr 26/2009, zobowiązujących I. L. do przedłożenia określonych dokumentów mających na celu doprowadzenie do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Nadto organ I instancji wyjaśnił, że sporny obiekt nie może być zakwalifikowany jako wiata, gdyż wiatą jest szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawiony. Przedmiotowy obiekt posiada wszystkie cztery ściany i jest zamknięty na kłódkę. Zdaniem organu I instancji, wobec wykluczenia możliwości zakwalifikowania obiektu jako wiaty i w związku z tym, że obiekt nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, należało zakwalifikować go jako budowlę. Wynika to, zdaniem organu I instancji, z treści przepisu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, który stanowi, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wymieniony obiekt nie podlega pozwoleniu na budowę, ani zgłoszeniu, gdyż ustawodawca przewidział taki stan rzeczy tylko dla altan i obiektów gospodarczych wyłącznie na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych – art. 29 ust. 1 pkt 4. I.L. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że wybudowana wiata o powierzchni 6 m², nie ma nic wspólnego z budynkiem, służy za przechowalnię narzędzi i elektronarzędzi potrzebnych do wykonywania robót budowlanych. Wiata nie wymaga projektu budowlanego, którego bezpodstawnie żąda PINB. Przy wiacie nie wykonywał żadnych robót budowlanych, czy ziemnych. Zmontowana zastała na warsztacie jej wykonawcy i przez jego pracowników skręcona w czasie 30 minut. W związku z powyższym wniósł o anulowanie wszystkich bezprawnych działań PINB w W. i przekazanie sprawy w celu należytego załatwienia do Starostwa Powiatowego w W.. Rozpoznający odwołanie, [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, wydał w dniu 9 czerwca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzję nr [...] , którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że na nieruchomości przy ul. [.,.] w W. znajduje się obiekt blaszany o wymiarach 2 m x 3 m oraz wysokości h1 = 1,90 m i h2 = 2,15 m (dach jednospadowy), nie połączony trwale z gruntem. Według oświadczenia inwestora - I. L., obiekt powstał w 2008 r. i wykorzystywany jest do przechowywania narzędzi. Dalej organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Art. 29 zawiera wyliczenie obiektów budowlanych i robót, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś art. 30 wyliczenie obiektów i robót budowlanych, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowy obiekt blaszany, obudowany, przekryty dachem jednospadowym, powstały w wyniku robót budowlanych - montażowych, jako tymczasowy obiekt budowlany (w świetle przepisów cytowanej ustawy), nie jest wymieniony w przytoczonych wyżej artykułach, a więc jego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego nie można go zaliczyć do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2, nie jest bowiem wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym (nie jest połączony trwale z gruntem), ani wiatą czy altaną. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego, iż jest to wiata, bowiem wiata to obiekt wsparty na słupach, przekryty dachem, nie posiadający ścian. Skoro zatem inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji, to popełnił samowolę budowlaną. Przepisy artykułów 48 i 49 prawa budowlanego określają zasady postępowania organu w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przewidują one możliwość zalegalizowania samowoli po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 48 ust. 3) oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), zaś niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4). Z akt sprawy wynika że, inwestor nie wykonał czynności nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia 3 listopada 2009 r. Zobowiązany do przedstawienia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dla terenu inwestycji brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), 4 egz. projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dostarczył jedynie 2 egz. projektu (pomimo wezwania nie uzupełnił pozostałych dokumentów). Zasadnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy związane z legalizacją samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, w świetle przepisów prawa, należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego nie ma podstaw do przekazania przedmiotowej sprawy do Starostwa Powiatowego w W.. W dniu [...] r. I.L. wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] , prosząc o anulowanie wydanych obu decyzji oraz o wydanie wyroku umożliwiającego legalizację wiaty – pomieszczenia na narzędzia. W treści skargi na wstępie opisał przebieg postępowań przed organami obu instancji. Następnie podniósł, że wybudowana wiata nie jest obiektem budowlanym, nie posiada żadnych instalacji i urządzeń technicznych, dlatego nie podlega art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę, [...] i Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenia podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że powstała w wyniku robót montażowych "wiata" nie jest obiektem budowlanym. Na wstępie należy wskazać na ogólne zasady postępowania administracyjnego, mające znaczenie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Zasady te zawarte w części ogólnej K.p.a. mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach, w tym również w trybach nadzwyczajnych. Pomimo ogólnego sformułowania, nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nadał im znaczenie jurydyczne, a zatem wiążą wszystkie organy rozpatrujące sprawy administracyjne. Pierwsza z tych zasad zawarta jest w art. 7 K.p.a. i stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Przepis art. 7 K.p.a. pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Przypomnienie powyższych zasad było niezbędne z uwagi na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji organu I instancji. Organ I instancji w swojej decyzji podał, że sporny obiekt budowlany nie może być zakwalifikowany jako wiata, a jako że nie jest budynkiem, ani obiektem małej architektury, to należy go zakwalifikować jako budowlę. Dokonując takiej kwalifikacji organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich definicji zawartych w przepisie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w szczególności pominął definicję tymczasowego obiektu budowlanego. W rezultacie tak uproszczonej wykładni nie wyjaśnił dlaczego wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany nie może stanowić altany. Wszak altana, podobnie jak wiata, nie jest budynkiem, nie musi też być obiektem małej architektury, a nie jest kwalifikowana jako budowla. Nadto należy wskazać, że przytoczone w definicji budowli liczne przykłady obiektów budowlanych, które stanowią budowle, pozwalają stwierdzić, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany nie jest budowlą. Wskazanego braku uzasadnienia decyzji organu I instancji nie naprawił również organ odwoławczy. Wprawdzie organ ten przyznaje, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany należy zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych, jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie jest ani wiatą czy altaną. Jednocześnie na poparcie swojego twierdzenia organ odwoławczy nie przytoczył żadnych argumentów. Nie wyjaśnił dlaczego niewielki, blaszany obiekt, przekryty dachem jednospadowym, powstały w wyniku robót montażowych i służący do przechowywania narzędzi, nie może być uznany za altanę w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, skupił się na wyjaśnieniu dlaczego przedmiotowy obiekt nie może być uznany za wiatę, natomiast pominął rozważania odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako altany. Przy tym wskazać należy, że z analizy treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż wolą ustawodawcy było wyłączenie niewielkich obiektów budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęcie ich uproszczoną procedurą uzyskania zgody na ich realizacje w formie zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim szczegółowo wyjaśnić kwestię czy przedmiotowy obiekt budowlany jest altaną. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że w zależności od dokonanych ustaleń można będzie stwierdzić, czy na jego wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Jakkolwiek w każdym przypadku przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, to jednak do usunięcia skutków poszczególnych samowoli przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują inną podstawę prawną. Zarówno przepis art. 48, jak i art. 49b oraz 50, 51 ustawy Prawo budowlane odnoszą się do obiektów budowlanych, lecz znajdują zastosowanie w różnych stanach faktycznych. Dlatego tak istotne jest prawidłowe ustalenie tego stanu i szczegółowe wyjaśnienie zastosowanej w decyzji podstawy prawnej Mająca na uwadze powyższe uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.