II SAB/Gd 54/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi E. O., E. J., M. F., B. H., A. I., B. R., D. H. na bezczynność Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku G. F., E. O. i E. J. dnia 8 sierpnia 2006 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] – działki nr, w terminie dwóch mieniący od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz stwierdzeniem prawomocności wyroku, 2. zasądza od Prezydenta Miasta solidarnie na rzecz skarżących E. O., E. J., M. F., B. H., A. I., B. R., D. H. kwotę 459,00 (czterysta pięćdziesiąt dziewięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. O., E. J., M. F., B. H., A. I., B. R., D. H. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - złożyli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, wskazując na naruszenie przez organ art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Pełnomocnik skarżących wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania decyzji w sprawie [...] w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżących wskazał, iż przed Prezydentem Miasta toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ulicy B. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka 59/1. W dniu 20 czerwca 2007 r. do Wojewody jako organu wyższego stopnia zostało wniesione zażalenie na bezczynność organu rozpatrującego sprawę. Wojewoda postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2007 r. uznał, iż Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie rozpatrzył sprawy w terminie wynikającym z art. 35 kpa, ani nie zawiadomił stron postępowania o przyczynach zwłoki. Wojewoda wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy - 2 miesiące od dnia otrzymania decyzji. Ostatnią czynnością dokonaną przez Prezydenta Miasta było wysłanie pisma z dnia 16 lutego 2010 r. ustalającego termin rozpatrzenia sprawy na dzień 30 czerwca 2010 r. Do dnia wniesienia skargi (28 lipca 2010 r.) sprawa nie została jednak załatwiona. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż postanowieniem Wojewody z dnia 5 grudnia 2006 r., Nr [...] został wyznaczony do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka numer 179/40 położonej w G. przy ulicy B.. W dniu 4 grudnia 2007 r. przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości podczas, których ustalono, że na części działki usytuowane jest boisko do gry w piłkę nożną. Dlatego niezbędne było sporządzenie projektu podziału działki w taki sposób, aby wydzielić z niej obszar całkowicie niezagospodarowany. Następnie Prezydent zlecił sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 16 lutego 2010 r. zwrócono się do Urzędu Miejskiego o podanie okoliczności powstania boiska – do chwili obecnej nie uzyskano odpowiedzi. . Prezydent Miasta twierdzi, iż przeprowadził szereg czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a strony były na bieżąco zawiadamiane o okolicznościach wymagających wyjaśnienia. Ponadto na etapie sporządzania decyzji okazało się, że wykonany przez geodetę projekt podziału wymaga dokonania korekty. W dniu 20 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta zlecił przedsiębiorstwu A sp. z o.o. powtórne sporządzenie projektu podziału obecnej działki 179/40. Organ zobowiązał się, iż niezwłocznie po otrzymaniu projektu podziału wyda decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Skargę jako zasadną należało uwzględnić. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa niniejsza zainicjowana została wnioskiem E O, E J i G F o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, działki nr 179/40 (w dacie wywłaszczenia nr 59/1) położonej w G przy ul. B., skierowanym do Prezydenta Miasta pełniącego funkcję starosty. Wojewoda postanowieniem podjętym w dniu 5 grudnia 2006 r. wyznaczył do prowadzenia postępowania Prezydenta Miasta pełniącego funkcję starosty z zakresu administracji rządowej. Skarga do Sądu poprzedzona została zażaleniem z dnia 20 czerwca 2007 r. na bezczynność Prezydenta Miasta, skierowanym do organu wyższego stopniem. Wojewoda postanowieniem podjętym w dniu 9 sierpnia 2007 r. (data wpływu do organu I instancji – 21 sierpnia 2007 r.) wyznaczył Prezydentowi Miasta dodatkowy termin do załatwienia sprawy – dwa miesiące od dnia otrzymania postanowienia. Postępowanie przed organem I instancji było zawieszone na skutek śmierci wnioskodawczyni G. F. (postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r.) i podjęte po ustaleniu spadkobierców (postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r.). Oględzin nieruchomości dokonano w dniu 4 grudnia 2007 r., natomiast zlecenie sporządzenia projektu podziału działki nastąpiło w dniu 30 kwietnia 2008 r. W aktach administracyjnych znajduje się operat sporządzony przez rzeczoznawcę w lipcu 2009 r. Do chwili wyrokowania decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie została przez organ I instancji podjęta, co Prezydent tłumaczy koniecznością korekty i powtórnego sporządzenia projektu podziału działki nr 179/40. Rozważając przedmiot skargi wskazać należy, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 12 ustanawia ogólną zasadę postępowania administracyjnego - szybkości i prostoty. Wynika z niej dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszystkich czynności bez zbędnej zwłoki, aby wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. Również Konstytucja RP, ustanawiająca zasadę szybkości procesu, stanowi także nakaz konieczny do uwzględniania przez organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne. Nadto zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, z późn. zm.) oraz z art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W Kodeksie postępowania administracyjnego zasada szybkości postępowania skonkretyzowana została przede wszystkim w przepisach o terminach załatwiania spraw. Zważyć należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). W myśl art. 104 § 1 kpa przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa, bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 kpa. W artykule 36 § 1 kpa wskazano, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Zwłoka w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 36 kpa powstaje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 kpa. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem skierowanym do Prezydenta Miasta, ze względu na jego wyłączenie od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczenie przez Wojewodę postanowieniem z dnia 5 grudnia 2006 r. do rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta, za początek biegu terminu do załatwienia sprawy należy uznać dzień, w którym wniosek w ślad za postanowieniem Wojewody został przekazany organowi właściwemu. Przekazanie takie miało miejsce w dniu 21 sierpnia 2007 r., co wynika z daty prezentaty tego postanowienia. Jak stanowią przytoczone wyżej przepisy Prezydent Miasta winien był rozpoznać wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zważywszy na charakter sprawy, w ciągu najpóźniej dwóch miesięcy liczonych od dnia 21 sierpnia 2007 r, działając bez zbędnej zwłoki i prowadząc postępowanie bez niepotrzebnego wstrzymywania jego biegu i przewlekłości. W razie uznania, że sprawa wymaga przedłużenia postępowania organ prowadzący postępowanie obowiązany był do zawiadomienia o tym stron, podania przyczyn zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, co zresztą w niniejszym postępowaniu miało miejsce, bowiem znajduje się w aktach sprawy pismo informujące, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 października 2008 r. Należy sądzić, iż wskazana informacja miała jedynie charakter formalnego spełnienia obowiązku, bowiem decyzja we wskazanym terminie nie została wydana, natomiast wnioskodawczynie przesłały kolejne pismo (datowane 6 stycznia 2009 r., wcześniejsze pisma noszą daty 30 października 2007 r. oraz 4 marca 2008 r.) ponaglające organ do załatwienia sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostają powody, dla których określony akt administracyjny (decyzja) nie zostaje podjęty, a zwłaszcza, czy bezczynność organu spowodowana została okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej mogą mieć charakter obiektywny lub powstać z winy organu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 kpa, spowodowane są działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Można do nich zaliczyć zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie okoliczności w niniejszej sprawie jednak nie zaistniały. Wskazywane przez organ okoliczności, w tym konieczność ponownego sporządzenia projektu podziału działki, nie mogą stanowić, w ocenie Sądu, obiektywnej przeszkody uzasadniającej przekraczanie dopuszczalnych terminów dla załatwienia sprawy, przewidzianych w przytoczonych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Kierowanie do strony kolejnych pism wyznaczających nowe, niedotrzymywane, terminy załatwienia sprawy niczemu nie służą, mimo tego, iż formalnie odpowiadają obowiązkowi określonemu w art. 36 § 1 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie organu narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa, jak i pozostaje w sprzeczności z zasadami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, Baza orzeczeń LEX nr 53462). Należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 37 § 1 kpa, którego zastosowanie stanowi środek zwalczania bezczynności organu administracyjnego. Przewiduje wskazany przepis, iż w przypadku stwierdzenie bezczynności organu zachodzi możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ administracji do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Zażalenie to stanowi warunek i jednocześnie otwiera drogę do sądowej kontroli bezczynności organu. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 37 § 2 kpa, organ administracji wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności sprawy Prezydent Miasta nie załatwił sprawy ani w terminie ustawowym ani w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Wojewodę, tj. do dnia 21 października 2007 r. Wymaga przy tym podkreślenia, że rozpatrzenie przedmiotowego wniosku trwa już blisko cztery lata i był to z pewnością okres wystarczający dla zebrania niezbędnych dowodów, w tym dokonanie wstępnego projektu podziału działki i jego sprawdzenie. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawanie organu I instancji w zwłoce było niewątpliwe, a ubocznym tego skutkiem było dodatkowe przedłużenie wynikające z zawieszenia postępowania, w związku ze śmiercią jednej z wnioskodawczyń. Takie postępowanie organu nie może podlegać aprobacie, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 wskazanej ustawy Sąd zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz skarżących solidarnie koszty postępowania w kwocie obejmującej koszty sądowe w wysokości 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł oraz koszty udzielonych pełnomocnictw w wysokości 119 zł