II SA/Bd 846/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi A. S.A. we W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Oddział we W. z dnia [...] maja 2010 r. ([...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Nakazem z dnia [...] r. nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.), po przeprowadzeniu kontroli orzekł o umieszczeniu pracownika [...] S.A we [...]: W. G. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. z 2008 r., Nr 237, poz.1656). Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że W. G. jest zatrudniony na stanowisku aparatowy A Wydziału P12, a praca na tym stanowisku polega na bezpośrednim sterowaniu procesem technologicznym obejmującym zatężanie ługu sodowego, obieg chłodnicy chloru i EC, załadunek cystern kolejowych, załadunek autocystern, zagęszczanie ługu i granulację sody kaustycznej oraz jej konfekcjonowanie. Aparatowy obsługuje urządzenia techniczne instalacji, takie jak; zbiorniki magazynowe ługu i kondensatu, wyparki, wymienniki ciepła, kompresory, pompy, kolektory z zaworami. Czynności, jakie wykonuje aparatowy to bezpośrednie manipulowanie przyciskami, zaworami, odczytywanie wskazań przyrządów, korygowanie poziomów przepływu i ciśnień, kontrola szczelności dławików, zaworów ręcznych, kolektorów, połączeń, kołnierzowych, uszczelnień pomp oraz pobieranie prób do badań analitycznych. Czynności te wykonywane są na różnych poziomach i konieczne jest częste przemieszczanie się po różnych poziomach instalacji, co wymaga sprawności ruchowej, braku przeciwwskazań do wykonywania prac na wysokości, odpowiedniego wzroku, spostrzegawczości i szybkich reakcji. Zdaniem organu, w środowisku pracy występują potencjalne zagrożenia w postaci emisji wolnego chloru z podchlorynu sodu wskutek awarii zbiornika, rurociągów, bądź armatury towarzyszącej, pożaru i wybuchu gazu ziemnego lub wodoru, poparzeń gorącym ługiem sodowym, zagrażającym pracownikom bezpośredniej obsługi, a także innym osobom z i spoza zakładu: urazami, zatruciami - nawet ze skutkami śmiertelnymi. Podniesiono, że prace o szczególnym charakterze wymienione w poz. 14 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, to prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego, przy czym w myśl zasad kwalifikacji prac w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze, zawartych w poradniku CIOP - są to prace "wykonywane na instalacjach lub obiektach technicznych, na których awaria techniczna, w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej może spowodować poważne skutki, równoważne skutkom poważnych awarii, określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2003 r., nr 5, poz. 58), i które nie są zaliczone do kategorii dużego lub zwiększonego ryzyka". Zgodnie zaś z § 2 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia, obowiązkiem takim są objęte m.in. awarie, które były następstwem uwolnienia się w trakcie magazynowania lub transportu dowolnej ilości, co najmniej jednej z substancji niebezpiecznej decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii albo dowolnej substancji, która ze względu na swoje właściwości lub ilości może być niebezpieczna dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, prowadząc przynajmniej do jednego ze skutków, spośród rodzajów skutków, o których mowa w pkt 2 lit. a - d rozporządzenia (np. śmierć co najmniej 1 osoby, zranienie co najmniej 6 osób, itd.). W ocenie organu sposób wykonywania pracy przez aparatowego na instalacjach Wydziału P 12 może stwarzać zagrożenie taką awarią techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego lub powodować skutki równoważne skutkom poważnych awarii w związku z czym wykonywanie tych prac w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób wymaga szczególnej odpowiedzialności, a także szczególnej sprawności psychofizycznej, która z wiekiem ulega pogorszeniu się wskutek procesu starzenia, mogąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego powodować istotne ograniczenie bezpiecznego wykonywania tego rodzaju pracy. W konsekwencji organ ustalił, że pracę na tym stanowisku należy zakwalifikować do prac o szczególnym charakterze, określonych w pozycji 14 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka Akcyjna [...] we [...] wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia, podnosząc, iż aparatowy A w Wydziale P-12 – W. G. wykonuje całokształt czynności związanych z prowadzeniem procesu technologicznego i nie można jego stanowiska umieścić w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze na podstawie pkt 14 załącznika nr 2 (gdzie mówi się o procesach technicznych) do ustawy o emeryturach pomostowych. Zdaniem strony można by to uczynić jedynie na podstawie pkt 3 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, jednakże nie jest to instalacja zaliczona do ZDR lub ZZR. Poza tym wskazano, że obsługa węzła chłodniczego chloru i EC jest obsługą instalacji zwykłej wody chłodniczej i w żaden sposób nie stanowi zagrożenia dla nikogo; podobnie jest z konfekcjonowaniem sody kaustycznej, linie pakujące są w pełni zautomatyzowane, a ingerencja pracownika obsługi ograniczona jest jedynie do wizualnej kontroli poprawności pracy urządzeń. W związku z powyższym stwierdzono, że nie jest możliwe wystąpienie poważnej awarii technicznej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego będącej następstwem utraty cech sensomotorycznych w wyniku starzenia się pracownika. w ocenie strony odwołującej się wymienione w zaskarżonej decyzji inne substancje znajdujące się w Wydziale P-12 jak podchloryn sodowy, wodór, metan, olej grzewczy dyphil, z powodu swoich właściwości są niebezpieczne dla człowieka, jednak wskazano, że w poradniku do ustawy o emeryturach pomostowych (materiał CIOP) w rozdziale 1 str. 5 znajduje się zapis, że ustawa o emeryturach pomostowych nie dotyczy problematyki pracy w warunkach oddziaływania czynników szkodliwych środowiska pracy, takich jak: substancje chemiczne oraz czynników niebezpiecznych, które nie stawiają przed pracownikami wymagań przekraczających poziom ich możliwości ograniczony w wyniku starzenia. Zdaniem strony, dotyczy to wszystkich pracowników zatrudnionych w Wydziale P-12, tym samym stanowisko to nie może być zakwalifikowane do pracy o szczególnym charakterze na podstawie pkt 14 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Podniesiono ponadto, że w przedmiotowej sprawie występuje sytuacja pracy o szczególnym charakterze, konkretnie do przypadku wymienionego w punkcie 13 załącznika nr 2 przedmiotowej ustawy, który za pracę o szczególnym charakterze uznaje "pracę przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii pomysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego", przy czym ustawa zarówno w treści art. 3 ust. 3, jak też w w/w punkcie załącznika nr 2, posługuje się pojęciem bezpieczeństwa publicznego, nie zawiera jednak definicji tego pojęcia, która określałaby czym jest bezpieczeństwo publiczne w rozumieniu tej ustawy. Dlatego też w ocenie odwołującej się, wykładni pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" należy dokonać w oparciu o potoczne jego rozumienie, które oznacza nic innego jak tylko bezpieczeństwo życia i zdrowia mieszkańców żyjących w okolicach zakładu, a także bezpieczeństwo ich mienia jak też mienia publicznego. Wskazano, że opisane przez kontrolera Państwowej Inspekcji Pracy, stanowisko pracy - aparatowy A aby mogło być zaliczone do prac o szczególnym charakterze musi spełniać łącznie wszystkie przesłanki określone w charakterystyce stanowiska przedstawionego w załączniku nr 2 pkt 13 w/w ustawy, a przesłankami tymi są: bezpośrednie sterowanie procesami technologicznymi, zagrożenie wystąpieniem poważnej awarii przemysłowej, skutki awarii (zagrożenie) dla bezpieczeństwa publicznego, przy czym brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia uznanie danego stanowiska pracy za pracę o szczególnych charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych. Zgodnie z powyższym, zdaniem strony odwołującej się w przypadku wykonywania pracy przez aparatowego A – W. G., nie ma możliwości wystąpienia poważnej awarii ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego, tym samym nie spełnia to stanowisko ustawowych wymogów określonych w przedmiotowej ustawie, a co za tym idzie nie może być uznane za pracę o szczególnym charakterze w rozumieniu tej ustawy. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w ustawie o emeryturach pomostowych nie zawarto definicji procesów technicznych i technologicznych, natomiast w najczęściej spotykanym znaczeniu termin "techniczny" oznacza "związany z obsługą maszyn i urządzeń", "technologiczny" zaś - tyle, co "związany z przetwarzaniem lub obróbką materiałów". Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ l instancji, w ramach procesu technologicznego pracownik wykonuje prace polegające na bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi przy obsłudze maszyn i urządzeń: wyparek, wymienników ciepła, kompresorów, pomp, kolektorów z zaworami itp., dlatego też w ocenie organu praca ta może być zakwalifikowana do prac wymienionych w punkcie 14 załącznika nr 2 do ustawy. Wskazano też, że ustawa o emeryturach pomostowych nie definiuje także pojęć poważnej awarii i bezpieczeństwa publicznego i w tej sytuacji należało przyjąć wskazówki pomocnicze autorów poradnika do ustawy o emeryturach pomostowych oraz wykładnię opartą na analizie przepisów ochrony środowiska. W myśl zasad określonych w w/w poradniku prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, to prace wykonywane na instalacjach technologicznych lub obiektach technicznych, na których awaria techniczna w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej może spowodować poważne skutki, równoważne skutkom poważnych awarii, określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 5, poz. 38) i które nie są zaliczone do kategorii dużego lub zwiększonego ryzyka. Zgodnie zaś z § 2 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia, obowiązkiem zgłoszenia objęte są m.in. takie awarie, które były następstwem uwolnienia w trakcie magazynowania lub transportu dowolnej ilości co najmniej jednej z substancji niebezpiecznych decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia awarii albo dowolnej substancji, która ze względu na swe właściwości lub ilość może być niebezpieczna dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, prowadząc przynajmniej do jednego ze skutków o których mowa w pkt 2 lit. a-d rozporządzenia (śmierć co najmniej 1 osoby, zranienie co najmniej 6 osób itp.). Przyjęta przez stronę odwołującą się definicja bezpieczeństwa publicznego pomija w ocenie organu odwoławczego bezpieczeństwo pracowników zakładu, ponieważ pojęcie bezpieczeństwa publicznego należy rozumieć szeroko, włączając bezpieczeństwo pracowników spółki oraz innych podmiotów działających na tym terenie. Podniesiono, że ustalone przez organ l instancji czynności aparatowego wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz sprawności psychofizycznej, która zmniejsza się z wiekiem, wskazując przy tym, że mimo wymienionych przez stronę zabezpieczeń niewłaściwe sterowanie procesem może stwarzać zagrożenie awarią techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego lub powodować skutki równoważne skutkom poważnych awarii. Organ podzielił stanowisko strony, że poradnik do ustawy o emeryturach pomostowych opracowany przez specjalistów Centralnego Instytutu Ochrony Pracy, którym posiłkował się organ l instancji, nie jest źródłem prawa i w związku z tym nie stanowi podstawy prawnej decyzji; może jednak spełniać rolę pomocniczą np. przy definiowaniu pojęć zawartych w w/w ustawie, jak "poważna awaria", "bezpieczeństwo publiczne". Organ odwoławczy dodał również, że czynności podejmowane przy sterowaniu procesem są bardzo podobne do czynności pracowników bezpośredniego sterowania instalacjami zakwalifikowanymi do ZZR/ZDR, gdzie proces starzenia się pracowników miał zdaniem strony wpływ na możliwość wystąpienia poważnej awarii i pracowników tych strona wpisała do ewidencji prac o szczególnym charakterze. W skardze do sądu [...] S.A we [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją nakazu organu pierwszej instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 3, art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237 z 2008 r., poz. 1656) oraz punktów 13 i 14 załącznika nr 2 do w/w ustawy, poprzez nietrafne przyjęcie, iż na skarżącym spoczywa obowiązek umieszczenia pracownika W. G. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w związku z faktem, że praca wykonywana przez tego pracownika na stanowisku aparatowy - A, jest pracą o szczególnym charakterze. Uzasadnienie zarzutów skargi w całości pokrywa się z uzasadnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżąca odniosła się do zamieszczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż wpisano do ewidencji prac o szczególnym charakterze pracowników, których obowiązki pracownicze polegały na bezpośrednim sterowaniu instalacjami zakwalifikowanymi do ZZR/ZDR (zakład zwiększonego ryzyka/zakład dużego ryzyka - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 9.04.2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej). Stwierdzono więc, że w związku z zakwalifikowaniem tychże instalacji do ZZR/ZDR, czyli instalacji na których zgromadzone zostały określone ilości substancji niebezpiecznych (wskazane w w/w rozporządzeniu), uznać należy, iż w związku z tym ewentualna awaria na tychże instalacjach może doprowadzić do poważnej awarii przemysłowej z zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego i co bardzo istotne - te stanowiska pracy (ujęte w ewidencji pracy jako o szczególnym charakterze) są bardzo podobne, ale nie są to takie same, w sensie identyczne, a określenie bardzo podobne zakłada istnienie jednakże pewnej różnicy pomiędzy porównywanymi rzeczami. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest w trzech płaszczyznach: kompetencyjnej (zbadanie, czy były podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia), procesowej i materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu administracyjnego. Kontrola taka może być prowadzona wówczas, gdy sąd dysponuje całością akt administracyjnych. Okręgowy Inspektor Pracy przekazał do sądu jedynie decyzję organu pierwszej instancji, odwołanie i decyzję organu drugiej instancji. Tak przekazane dokumenty nie pozwalały na ocenę przestrzegania prawa procesowego podczas postępowania, ocenę zachowania terminów i przestrzegania gwarancji procesowych. Okoliczność ta sama w sobie, mogłaby być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze konieczność zachowania szybkości postępowania Sąd zażądał nadesłania stosownych akt administracyjnych. Akta te zostały przekazane przed terminem rozprawy. 2. Emerytury pomostowe zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego przez ustawę z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656), która weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Uchwalenie tej ustawy było elementem reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Warunki uzyskania emerytury pomostowej określa art. 4 ustawy. W ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt K 17/09 (Dz.U. z 2010 Nr 48, poz. 286) należy wskazać na różnice między "zwykłymi" emeryturami a emeryturami pomostowymi. Są to: - obniżony o co najmniej 5 lat wiek emerytalny w porównaniu do zwykłego wieku emerytalnego, - dodatkowy wymóg stażu co najmniej 15 lat pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, - okresowość - emerytury pomostowe są wypłacane tylko w okresie przejściowym, do osiągnięcia przez uprawnionego powszechnego wieku emerytalnego, - wygasający charakter - warunkiem uzyskania emerytury pomostowej jest wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przed 1 stycznia 1999 r., - odrębne źródło finansowania. Decyzję w sprawie wypłaty emerytury pomostowej wydają i emeryturę wypłacają organy rentowe. Stworzono fundusz emerytur pomostowych. Zakłady pracy w stosunku do pracowników, którzy urodzili się po dniu 31 grudnia 1948 r. i wykonują prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, opłacają składki na Fundusz Emerytur Pomostowych w wysokości 1,5% podstawy wymiaru. Zakład pracy obowiązany jest prowadzić ewidencję pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacenia składek. Ustawą o emeryturach pomostowych zmieniono ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy dodając do jej zadań kontrolę ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Na mocy dodanego do cyt. ustawy art. 11a właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz do wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Są to podstawy prawne do działań Państwowej Inspekcji Pracy w tym zakresie. Należy także wskazać na przepis art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który wskazuje, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje m.in. w sprawach, o których mowa w art. 11a. 3. Ustawa o emeryturach pomostowych definiuje pracę w szczególnych warunkach i pracę o szczególnym charakterze. Przez prace w szczególnych warunkach rozumie się zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowane siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach zawiera załącznik nr 1 do ustawy. Prace o szczególnym charakterze zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy. Wykaz prac w szczególnych warunkach oraz o szczególnym charakterze zawierają, jak wspomniano wyżej, załączniki do ustawy – nr 1 i 2. W ocenie Sądu oznacza to, że nie potrzeba badać, czy każda z rodzaju prac wymienionych w załączniki nr 1 i 2 do ustawy spełnia wymogi definicji prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. To z woli ustawodawcy określone prace zostały zaliczone do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Ustawa używa tutaj trybu oznajmującego. Cech pracy "o szczególnym charakterze" czy "szczególnych warunkach" nie mogą posiadać inne prace, nawet, gdy sposób ich wykonywania i ich jakość może obniżyć się z wiekiem. Skarżący trafnie zauważył, że definicje zawarte w art. 3 ustawy mają charakter ogólny, szczególny wykaz prac uznanych w świetle w/w ustawy zawierają odpowiednio załączniki nr 1 i 2 do ustawy. Należy się zgodzić ze skarżącym, że to właśnie te szczegółowe uregulowania powinny być punktem odniesienia do określenia tego, czy w danym przypadku mamy do czynienie z pracą w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. 4. W rozpatrywanej sprawie nie chodzi o prace w szczególnym warunkach, lecz o prace o szczególnym charakterze. Stąd też zagadnienie w sprawie sprowadza się do interpretacji: punktu 13 załącznika Nr 2 do ustawy (Wykaz prac o szczególnym charakterze) do ustawy w brzmieniu: Prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi mogącymi stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego oraz punktu 14 w brzmieniu: Prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi mogącymi spowodować awarię techniczną z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Polemika stron toczy się wokół interpretacji tych dwóch punktów w powiązaniu z zakresem prac poszczególnych pracowników. W pierwszej kolejności należy rozróżnić prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technologicznymi i prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi. Posługując się w związku z tym definicją określoną w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego (pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, wydawnictwo PWN) należy wskazać, iż przez pojęcie "techniki" rozumie się celowy, racjonalny, oparty na teorii sposób wykonywania jakichś czynności, posługiwania się czymś, określoną metodę; zaś przez "technologię" rozumie się proces przetwarzania w sposób celowy i ekonomiczny dóbr naturalnych w dobra użyteczne (produkty), ciąg czynności produkcyjnych służących wytworzeniu danego produktu. Proces natomiast to nic innego, jak przebieg następujących po sobie i powiązanych przyczynowo określonych zmian, czynności, które stanowią stadia, etapy tego procesu, fazy rozwijania się czegoś. Z powyższego wynika, że każda "technologia", a ściślej proces technologiczny łączy się z określonymi czynnościami technicznymi. Tak też stwierdził organ odwoławczy uznając, że skoro aparatowy w ramach procesu technologicznego wykonuje prace polegające na bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi przy obsłudze maszyn i urządzeń: wyparek, wymienników ciepła, kompresorów, pomp, kolektorów z zaworami itp., to tym samym praca ta może być zakwalifikowana do prac wymienionych w punkcie 14 załącznika. Argumentacja organu w tym zakresie w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest niewystarczająca. Z akt sprawy nie wynika bowiem nie tylko, na czym polega konkretnie proces techniczny, którym według organu steruje aparatowy A, jaki jest przebieg wykonywanych przez niego następujących po sobie i powiązanych przyczynowo konkretnych czynności stanowiących etapy tego procesu, ale również na czym właściwie polega całość produkcji wykonywanej w spółce [...] i czy w tym zakresie mamy do czynienia z procesem (procesami) technologicznym i jakiego typu. Nie sposób również ocenić na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie etapu produkcji wykonywanej w Wydziale P 12 oraz na konkretnych stanowiskach pracy w tym Wydziale, a także ich znaczenia dla całego procesu produkcyjnego spółki. W związku z tym nie można przesądzić tego, czy, jak twierdzi organ, aparatowy A steruje wyłącznie procesami technicznymi przy obsłudze maszyn i urządzeń, czy też jego działania i czynności mają większy zasięg i dotyczą sterowania określonym procesem (procesami) technologicznym. Poczynienie jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń organu w tym zakresie jest konieczne i niezbędne do oceny możliwości wystąpienia innych przesłanek z punktu 13 lub 14 załącznika nr 2 warunkujących stwierdzenie, czy w sprawie mamy do czynienia z pracą o szczególnym charakterze. Należy zauważyć, że przesłanki z punktu 13 i 14 mają odmienny charakter, w związku z czym wymagają dokonania przez organ innych ustaleń w tym zakresie. Należy także mieć na uwadze rozróżnienie między "awarią przemysłową" (punkt 13) i "awarią techniczną" (punkt 14). Awaria przemysłowa zdaje się mieć większy zasięg i dla określenia jej treści przydatne mogą być określenia zawarte w art. 248 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 5, poz. 58). Awaria techniczna ma mniejszy zasięg i może nie być związana z awarią przemysłową. Awaria techniczna może być ograniczona do jednego urządzenia. Każda awaria przemysłowa jest awarią techniczną, ale nie każda awaria techniczna jest awarią przemysłową. 6. Zaskarżona decyzja nie odpowiada ustawowym wymogom w zakresie obowiązku poczynienia wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, warunkującym możliwość prawidłowego zastosowanie normy prawa materialnego wyrażonej w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w zw. z pkt 14 załącznika nr 2 do ustawy. W celu przesądzenia, że aparatowy A wykonuje prace o szczególnym charakterze, konieczne było ustalenie, po pierwsze że pracownik ten bezpośrednio steruje procesami technicznymi lub technologicznym (co, jak już wskazano w zakresie określenia procesu technicznego, nie zostało w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości ustalone, nie sposób więc również ustalić bezpośredniości wpływu na nieustalony proces), po drugie, że procesy te mogą spowodować awarię techniczną lub przemysłową i po trzecie, że awaria może spowodować poważne skutki dla bezpieczeństwa publicznego. Z powyższego wynika, że należało określić związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniem człowieka na określonym stanowisku pracy, mającym cechy bezpośredniego sterownia (kierowania, oddziaływania, wpływania), a określonym sprecyzowanym procesem technicznym (technologicznym), na który pracownik ma bezpośredni wpływ, a który to proces w sensie obiektywnym (teoretycznym) może spowodować awarię techniczną (technologiczną) o takim stopniu, że może ona spowodować (poważne) skutki dla bezpieczeństwa publicznego. Organy więc zobligowane były wykazać ten obiektywny, teoretyczny łańcuch następujących po sobie zdarzeń, którego pierwszym ogniwem jest aparatowy A Wydziału P 12, a ostatnim (poważne) skutki dla bezpieczeństwa publicznego. W ocenie Sądu w sprawie zabrakło takich ustaleń, w związku z czym niemożliwym jest zweryfikowanie, czy pracownik może zapoczątkować wskazany łańcuch zdarzeń. Nie wykazano bowiem, jakie działania lub zaniechania tego pracownika mogą spowodować awarię techniczną (technologiczną), jakie znaczenie ma jego stanowisko pracy w całym procesie produkcyjnym na Wydziale, czy jego konkretne czynności lub zaniechania mogą spowodować tę awarię, czy istnieje w związku z tym związek przyczynowy między jego konkretnymi czynnościami a możliwością powstania awarii ze skutkiem dla bezpieczeństwa publicznego i czy w wypadku powstania awarii potrafi ją powstrzymać względnie zminimalizować. 7. Również w zakresie rozstrzygnięcia wpływu odbywającego się w Wydziale P 12 (według organów) procesu technicznego na możliwość wystąpienia awarii technicznej z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego, organy obu instancji nie poczyniły nie budzących wątpliwości ustaleń. Z akt sprawy wynika, że aparatowy A wykonuje powierzone mu obowiązki w środowisku pracy, w którym występują substancje chemiczne i substancje niebezpieczne (np. podchloryn sodowy, wodór, metan, olej grzewczy dyphil). Zdaniem skarżącej okoliczność ta nie ma jednak znaczenia, gdyż produkcja jest w pełni automatyzowana, a ponadto stosowane są zabezpieczenia wykluczających możliwość wystąpienia awarii technicznej z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. W ocenie zaś organów w środowisku pracy aparatowego A istnieją potencjalne zagrożenia w postaci emisji wolnego chloru z podchlorynu sodu wskutek awarii zbiornika, rurociągów, bądź armatury towarzyszącej, pożaru i wybuchu gazu ziemnego lub wodoru, poparzeń gorącym ługiem sodowym, które zagrażają pracownikom bezpośredniej obsługi. Chlor jest zaliczany do substancji niebezpiecznych (Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniające Rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej - Dz. U. Nr 30, poz. 208). Niewątpliwie prawdopodobieństwo wystąpienia awarii jest tym większe, im bardziej skomplikowany jest proces produkcji z użyciem niebezpiecznych materiałów oraz im większa jest ilość używanych substancji niebezpiecznych. Proces zatężenia ługu sodowego prowadzony jest w temperaturze około 150 stopni. Oznacza to, że w instalacji znajduje się pewien procent ługu sodowego o tej temperaturze. Na węźle sody kaustycznej występuje palny olej grzewczy – dyphil. Wydostanie się go na zewnątrz może spowodować znaczne straty i stanowić zagrożenie bezpieczeństwa pracowników i inny osób znajdujących się w pobliżu. Powoduje to, że istnieje ryzyko wystąpienia eksplozji (ustanowiona została strefa zagrożenia wybuchem). Niebezpieczne substancje znajdują się "w ruchu", tzn. są przetłaczane, cyrkulowane przy pomocy pomp i układu rurociągów. To wszystko powoduje, wbrew ocenie skarżącej, że nie można mówić w sprawie o braku możliwości niebezpieczeństwa wystąpienia awarii technicznej np. wskutek nieszczelności instalacji, a okoliczność że istnieją rozwiązania techniczne mogące ograniczyć jej skutki, nie zmienia poglądu, że awaria taka może rzeczywiście nastąpić. Niemniej jednak dla oceny rozmiaru takiej potencjalnej awarii i jej skutków dla bezpieczeństwa publicznego, biorąc pod uwagę stosowane w zakładzie pracy zabezpieczenia oraz ilość i rodzaj stosownych substancji chemicznych i substancji niebezpiecznych, zasadnym jest z racji specjalistycznego charakteru zagadnień będących przedmiotem oceny, zwrócenie się do specjalisty posiadającego wiedzę fachową w tej dziedzinie o wydanie stosownej opinii, zważywszy że strony w tym zakresie wyraziły różne stanowiska. Należy zauważyć, że również w zakresie tych zagadnień organy nie poczyniły jednoznacznych i wyczerpujących ustaleń. Tak np. organy nie wyjaśniły zasięgu ewentualnych skutków rozszczelnienia zbiorników z ługiem i podchlorynem sodu, pomimo iż okoliczność ta ma znaczenie dla oceny zagrożenia bezpieczeństwa publicznego. Wyjaśnienie bowiem tej okoliczności, tj. stwierdzenie możliwości bądź też jej braku przedostania się ługu do rzeki Wisły w związku z systemem odprowadzania wód opadowych z tacy betonowej do systemu kanalizacji deszczowej w sytuacji twierdzeń skarżącej wskazujących, że ewentualny wyciek będzie całkowicie odprowadzony dwoma pompami z tacy betonowej do zbiorników lub podoczyszczalni ścieków, pozwoliłoby chociażby ocenić, czy w sprawie skutki ewentualnej awarii mogą przedostać się poza zakład. 8. Należy stwierdzić, że powyższe rozważania mają również w pełni zastosowanie do pkt 13 załącznika Nr 2 do ustaw o emeryturach pomostowych, tj. w przypadku uznania, że mamy do czynienia ze sterowaniem procesami technologicznymi mogącym spowodować awarię przemysłową. Także bowiem w tym zakresie organy nie poczyniły odpowiednich ustaleń. 9. Pozostaje do omówienia ostatnia przesłanka punktu 14, a mianowicie czy awaria techniczna może nastąpić z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. W punkcie 14 załącznika do ustawy o emeryturach pomostowych nie chodzi o każdą awarię techniczną. Skutki tej awarii muszą być "poważne". Trudności związane z oceną, czy awaria jest "poważna", czy też nie, wynikają z ocennego charakteru tej przesłanki. Przesłankę tę łatwiej określić w sposób negatywny - nie chodzi tutaj o drobne awarie ograniczone do jednego czy kilku stanowisk pracy. O ocenie "poważności" awarii będzie decydowało wiele czynników, m.in. rodzaj substancji niebezpiecznej, jej ilość, a nawet warunki atmosferyczne, w tym kierunek wiatru. W innych aktach prawnych rozróżnia się "poważną awarię" i "poważną awarię przemysłową" (art. 3 ust. 8a, 17a ust. 1, 76a ustawy z 27.4.2001 r. o odpadach Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251). Punkt 14 załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie rozróżnia rodzajów awarii, mówi jedynie o awarii technicznej. "Poważność" dotyczy skutków, czyli następstw awarii. Określając pojęcie skutków można pomocniczo odnieść się do treści konwencji z 17.03.1992 r. w sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1352). Przez "skutki" należy rozumieć bezpośrednie lub pośrednie natychmiastowe lub powstałe po pewnym czasie szkodliwe konsekwencje awarii przemysłowej, w szczególności w odniesieniu do człowieka, flory, fauny, gleby, wody, powietrza, krajobrazu, wzajemnych więzi między poszczególnymi elementami oraz wartości materialnych i dziedzictwa kulturowego. Skutki te muszą mieć znaczenie dla bezpieczeństwa publicznego. Kwestia bezpieczeństwa publicznego nie jest zdefiniowana w ustawie o emeryturach pomostowych. Termin "bezpieczeństwo publiczne" występuje w wielu aktach prawnych, zarówno polskich jak i Unii Europejskiej. Nie zostało ono jednak zdefiniowane i nie posiada legalnej definicji w przepisach prawa. Ustawodawca w licznych przepisach posługuje się tym pojęciem, lecz jego zakres znaczeniowy jest często wieloznaczny. Przede wszystkim bezpieczeństwo publiczne jest wartością konstytucyjną. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano możliwość ograniczenia praw i wolności obywatelskich ze względu na bezpieczeństwo publiczne. Bezpieczeństwo publiczne jest przesłanką uzasadniającą wydanie przepisów porządkowych będących aktami prawa miejscowego (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40-44 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 60 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Pojęcie bezpieczeństwa występuje przykładowo w takich ustawach, jak: ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. Nr 113, poz. 985 ze zm.), ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 62, poz. 504 ze zm.), ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.), ustawa o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 67), ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) i kilku innych. Ramy znaczeniowe pojęcia "bezpieczeństwa publicznego" zdają się być rozciągliwe. Doktryna nawiązuje do potocznego rozumienia tego pojęcia. Przez bezpieczeństwo (a także spokój i porządek publiczny) rozumie się pewne dodatnie stany panujące w organizacji społecznej, których zachowanie gwarantuje uniknięcie określonych szkód zarówno przez całość organizacji, jak i przez poszczególnych jej członków. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że w treści pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" na plan pierwszy wysuwa się element zagrożenia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi określone dobra (jak życie, zdrowie, mienie), a ściślej biorąc - jego brak. W prawie administracyjnym podkreśla się, że bezpieczeństwo publiczne oznacza taki stan, w którym ogółowi obywateli, nieoznaczonemu indywidualnie, jak również innym podmiotom, w tym państwu i instytucjom publicznym, nie zagraża żadne niebezpieczeństwo oraz nie zagraża zakłócenie normalnego toku życia społecznego i funkcjonowania instytucji i urządzeń publicznych. Skutki awarii muszą zatem zagrażać zakłóceniem normalnego toku życia społecznego, zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo powodować możliwość powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. Dla oceny skutków zagrożenia ("poważne") należy przyjmować maksymalne możliwości wystąpienia skutków. Chodzi zatem o możliwość powstania awarii technicznej (przemysłowej), która może być ograniczona do jednego urządzenia, ale jest skutki muszą powodować niebezpieczeństwa w większym zakresie niż ograniczone do jednego stanowiska pracy. W tym ostatnim przypadku trudno bowiem mówić o zagrożeniu dla bezpieczeństwa publicznego. Można będzie jednak mówić o takim niebezpieczeństwie, jeżeli wskutek awarii technicznej, np. do atmosfery przedostanie się dużą ilość substancji niebezpiecznej. Trudności związane z egzemplifikacją takich sytuacji przemawiają za koniecznością konkretyzacji takiego zagrożenia do konkretnego stanowiska pracy. 9. Powyższe rozważania należy odnieść odpowiednio do pkt 14 załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, w przypadku, gdyby organ uznał, że to właśnie to uregulowanie winno mieć zastosowanie. 10. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności należy wskazać, iż orzekające w sprawie organy obu instancji nieprawidłowo i niewystarczająco ustaliły stan faktyczny sprawy, przez co naruszyły art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz w konsekwencji normy prawa materialnego obligujące płatników składek do prowadzenia ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz uprawniające takich pracowników do wcześniejszego skorzystania uprawnień emerytalnych. Należy podkreślić, że obowiązek dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wynika z obwiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kpa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki wynikającemu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Obowiązek organu administracyjnego zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, znajduje odzwierciedlenie w powinności organu podjęcia stosownych działań, m.in. przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, np. opinii biegłego czy zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Takich działań organów zabrakło w przedmiotowej sprawie, tymczasem było to szczególnie uzasadnione z uwagi na występujące rozbieżności stanowisk stron w kwestiach zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy, z racji specjalistycznego charakteru zagadnień będących przedmiotem oceny organów oraz ze względu na niedookreślony znaczeniowo zakres pojęć, którym posłużył się ustawodawca konstytuując przedmiotowe świadczenie emerytalne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne uzupełnią materiał dowodowy zgodnie z uwagami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, dokonując stosownych ustaleń faktycznych z punktu widzenia przesłanek warunkujących przedmiotowe świadczenie emerytalne i obowiązek prowadzenia ewidencji pracowników wykonujący prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji. Z uwagi na okoliczność, że zachodzi w sprawie potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Sąd orzekł o uchyleniu także decyzji organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.02.163.1349 z póżn. zm.) z uwzględnieniem uiszczonej przez skarżącego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.