IV SA/Wa 643/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi A. L. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. L. i J. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, iż decyzją z dnia [...] września 1996 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. stwierdził, na podstawie art. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.), iż działki położone we wsi D., gmina D., oznaczone nr ewid. [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha stanowią wspólnotę gruntową mieszkańców wsi D., natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. ustalił wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej obejmującej wskazane powyżej działki, przyjmując za podstawę do obliczenia wielkości udziałów w przedmiotowej wspólności obszary gospodarstw w wysokościach uwidocznionych w wykazie stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. J. T. oraz L. T. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Podnieśli, że działki objęte wspólnotą gruntową stanowiły prywatną własność spadkobierców Z. i F. T.. Małżonkowie Z. i F. T. w 1920 r. nabyli nieruchomość oznaczoną w wykazie hipotecznym "D.", w skład której wchodziły grunty aktualnie stanowiące działki nr [...], [...], [...]. Przedmiotowa nieruchomość obejmowała pastwiska, z których korzystali na zasadzie dzierżawy bezczynszowej lub użyczenia także inni mieszkańcy wsi, jednak zawsze za wyraźną lub dorozumianą zgodą ówczesnych właścicieli i pod ich kontrolą. Zdaniem wnioskodawców nigdy nie zaistniała sytuacja, aby z ww. łąk i pastwisk korzystali wspólnie wszyscy mieszkańcy wsi D., bowiem powszechną wiedzą wśród mieszkańców wsi był fakt, że nieruchomości te od czasów międzywojennych stanowiły własność rodziny T.. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...]września 1996 r. uznając, iż Kierownik dowolnie przyjął jakoby przedmiotowa nieruchomość "pozostawała we władaniu mieszkańców wsi D. od lat przedwojennych do chwili obecnej", bowiem grunt od lat przedwojennych stanowił własność prywatną, tj. Z. i F. małżonków T., którzy nabyli go od J. i H. małżonków W. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1920 r. Prawo własności zostało ujawnione w wykazie hipotecznym "D.". Z powyższych względów Kolegium stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej obejmującej działki nr [...], [...] i [...] o pow. ogólnej [...] ha, położone we wsi D.. Zdaniem Kolegium skoro organ nadzoru w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wyeliminował z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] września 1996 r. potwierdzającą, że wymienione wyżej grunty stanowią wspólnotę gruntową, to za rażące naruszenie prawa należy uznać rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału w takiej wspólnocie gruntowej. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Gruntów Wspólnoty Gruntowej wsi D. zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż uwadze Kolegium uszedł fakt, iż rodzina T. nigdy uprzednio nie wysuwała roszczeń dotyczących obecnych działek [...], [...] i [...]. Sporny grunt był we władaniu i użytkowaniu mieszkańców wsi jeszcze przed datą zawarcia w roku 1920 aktu notarialnego obejmującego "D.". Przedstawili okoliczności wejścia w posiadanie spornego gruntu w latach 1800 – 1825. Podnieśli, że małżonkowie Turkiewicz nabyli grunty położone w innej części wsi określanej mianem wsi D., które nigdy nie obejmowały terenów nad rzeką [...] – określanych jako tzw. K. z racji pierwotnej przynależności do wsi S.. Nadto wnioskodawcy nie przedstawili dokumentów potwierdzających prawa do przedmiotowego gruntu. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w pierwszej kolejności należało ustalić, czy składający wniosek o stwierdzenie nieważności posiadają legitymację w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 i art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie, że został wykazany interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. spadkobierców Z. i F. małżonków T. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. Według organu niezbędnym dowodem potwierdzającym roszczenia następców prawnych Z. i F. małżonków T. do spornych działek jest mapa do celów prawnych przedstawiająca przebieg granic nieruchomości nabytej dnia [...] marca 1920 r. oraz przebieg granic nieruchomości wspólnoty gruntowej wsi D.. Jednakże taki dokument nie został przedstawiony przez zainteresowanych. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że sporne działki wchodziły w skład majątku Z. i F. małżonków T.. Wnioskodawcy nie wykazali związku pomiędzy majątkiem ich spadkodawców, a gruntami o jakich mowa w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. Do akt została załączona jedynie odbitka mapy sprzed 1920 r. sporządzonej w języku rosyjskim, która zawiera nomenklaturę geodezyjną odmienną od aktualnie stosowanej (jednostki pomiarowe, sposób oznaczenia granic, nieznana skala). Zdaniem Kolegium w oparciu o treść aktu notarialnego z dnia [...] marca 1920 r. oraz o ww. mapę nie jest możliwe określenie przebiegu granic majątku Z. i F. małżonków T. na odbitce mapy ewidencyjnej, na której wyrysowane są działki nr [...], [...] i [...]. Ponadto okoliczności faktyczne opisane przez spadkobierców Z. i F. małżonków T. nie stanowią dowodu na istnienie interesu prawnego po stronie ich następców prawnych. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. A. L. i J. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji SKO w W. trafnie i prawidłowo stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy J. i L.T. nie mieli legitymacji prawnej - interesu prawnego - uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...]; 3. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie części materiału dowodowego w postaci załączonych przez strony postępowania map sytuacyjnych, wyrysów oraz wypisów z ewidencji gruntów, z których wynika, że nieruchomości zaliczone do obszaru wspólnoty gruntowej wsi D. stanowią własność spadkobierców Z. i F. T.. W motywach skargi skarżący podnieśli, iż na tle zebranego materiału dowodowego stwierdzenie zawarte w zaskarżonych decyzjach o oczywistym braku interesu prawnego wnioskodawców do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. jest bezpodstawne i wskazuje na to, że organ nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym naruszył zasadę zawartą w art. 7 i 77 § 1 kpa. Zdaniem skarżących fakt nabycia własności przedmiotowych nieruchomości potwierdzają akty notarialne, mapy, pismo sołtysa wsi D. oraz okoliczność, że żaden z mieszkańców wsi nie kwestionował tego faktu, czego nie wzięło pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy piśmie procesowym z dnia [...] października 2010 r. skarżący załączyli do akt niniejszej sprawy opinię geodezyjną sporządzoną przez geodetę S. W. oraz kopię planu majątku D. sporządzonego w 1912 r. wraz z tłumaczeniem z języka rosyjskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 28 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej obejmującej działki nr [...], [...] oraz [...] o pow. ogólnej [...] ha położone we wsi D.. Trafnie zauważyło Kolegium, iż organ rozpatrujący wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskodawca posiada legitymację prawną w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa do występowania z takim wnioskiem. Jeśli brak interesu prawnego osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, winna w zasadzie w takim wypadku nastąpić odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji- na podstawie art. 157 § 3 kpa. W sytuacji jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego - są one podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie w pierwszym etapie postępowania administracyjnego organ nie uznał, że podanie nie pochodzi od strony, dlatego wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności i w dniu [...] lipca 2009 r. wydał decyzję stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ uznał jednak, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony i umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie zapadło jednak bez dokładnego przeanalizowania materiału dowodowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym obowiązują wszystkie przepisy kpa, dotyczące postępowania wyjaśniającego, a wobec tego należało dostosować ramy tego postępowania do treści art. 77 kpa, umożliwić stronom czynny udział w postępowaniu dowodowym zgodnie z art. 10 i 78 oraz 79, zapewnić możliwość wypowiedzenia się co do dowodów – art. 81, oraz skorzystać z fachowej wiedzy biegłych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 20/92, nr lex 79950). Na organie spoczywa obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7 k.p.a., poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że przyczyną umorzenia postępowania był brak wykazania prawa własności Z. i F. T., poprzedników prawnych wnioskodawców do przedmiotowej nieruchomości uznanej za wspólnotę gruntową wsi D.. W ocenie organu przedłożone przez wnioskodawców dokumenty, jak również wskazane przez nich okoliczności faktyczne nie stanowią wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, że grunty oznaczone jako działki nr ew. [...], [...] oraz [...] o powierzchni ogólnej [...] ha, położone we wsi D. wchodziły w skład nieruchomości oznaczonej w wykazie hipotecznym " D.", nabytej aktem notarialnym z dnia [...] marca 1920r. przez Z. i F. T.. Analiza akt administracyjnych sprawy, przedstawionych Sądowi, wskazuje, iż organ bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, przedwcześnie uznał, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W.. J. T. i L. T. występując z żądaniem stwierdzenia nieważności w/w decyzji powołali się m.in. na załączoną do wniosku informację Sądu Rejonowego-Wydziału Ksiąg Wieczystych w W. dnia [...] października 1997r. zgodnie z którą w księdze hipotecznej nr [...] w dziale umów księgi na stronach [...] pod nr porządkowym [...] repertorium [...] wpisany jest akt notarialny sporządzony [...] marca 1920r, którym J. i H.małż. W. sprzedali należące do nich dobra uregulowane w księdze- F. –[...] mórg [...] prętów kwadratowych Z. i F. małż. T.. Ponadto złożyli poświadczoną przez ten Sąd kserokopię rejestru pomiarowego gruntów pozostałych po parcelacji przy dobrach D., sporządzonego w styczniu 1919r. przez geometrę przysięgłego M.. Rejestr ten dotyczy gruntów o powierzchni [...] mórg [...] prętów, a zatem odpowiada powierzchni gruntów nabytych przez Z. i F. małż. T.. Zauważyć należy, iż rejestr ten zawiera klauzulę, że stanowi on skrócony rejestr sporządzony na zasadzie rejestru pomiarowego ułożonego w roku 1918 przez geometrę przysięgłego W. S.. W aktach sprawy znajduje się również odbitka mapy folwarku D. z 1912 r., z tym, że sporządzona w języku rosyjskim. Zdaniem Sądu powyższe dokumenty, w oparciu o które strona wywodzi, że grunty wskazane w w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. objęte były aktem notarialnym z dnia [...] marca 1920r, na podstawie którego wstępni strony nabyli je na własność, wymagały przeprowadzenia dokładnej analizy, dokonanej po uprzednim przetłumaczeniu na język polski wymienionej odbitki mapy z 1918 roku. Nie sposób zaaprobować stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż sporządzenie mapy w języku rosyjskim, która zawiera nomenklaturę geodezyjną odmienną od aktualnie stosowanej ( jednostki pomiarowe, sposób oznaczenia granic, nieznana skala ) czyni ten dokument pozbawiony mocy dowodowej. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż organ w ogóle nie odniósł się do dowodu jakim jest złożone przez wnioskodawców w piśmie z dnia [...] września 2009r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Wspólnoty Gruntowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakim jest pismo J. C. -sołtysa wsi D. z dnia [...] września 2007r. Wnioskodawcy podkreślili, iż treść tego pisma potwierdza, że mieszkańcy wsi D. uznawali rodzinę T. za właścicieli spornych gruntów i dlatego zwracali się do niej o wyrażenie zgody na przeprowadzenie wycinki drzew. W świetle powyższych okoliczności jako dowolne należy uznać ustalenia faktyczne organu nadzorczego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2001r. sygn. akt I SA 1768/99 ( Lex nr 54171 ) zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Podkreślić, że procedura administracyjny dopuszcza również oprócz dowodów bezpośrednich, także dowody pośrednie, przy których organ stwierdza istnienie określonego faktu na podstawie np. zeznania świadków lub opinii biegłych. Zatem w przypadku gdyby organ uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający, winien rozważyć czy nie zachodzi konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o dowody pośrednie. Potwierdzeniem wykazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ jest złożona przez skarżących w toku postępowania sądowoadministracyjnego opinia geodezyjna dotycząca przedmiotowych działek sporządzona przez mgr inż. S. W. - uprawnionego geodetę, w której w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz dokonane przez tłumacza przysięgłego tłumaczenie z języka rosyjskiego mapy – planu majątku D. z 1912r. stwierdzono w konkluzji, że działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] należały do następców prawnych Z. i F. T.. Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.