II SA/Kr 993/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi Spółki Wodnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wysokości świadczeń finansowych skargę oddala. Decyzją z 26 kwietnia 2007 r. znak: [....] , Starosta T. na podstawie art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 póz. 2010 ze zmianami) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki Wodnej Z. odmówił ustalenia dla L.R. , M.R. i Z.S. wysokości świadczeń finansowych na rzecz Spółki Wodnej w Z. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w toku postępowania administracyjnego o zatwierdzenie statutu "Spółki Wodnej [....] " w Z. gm. T. , wszczętego na wniosek jej założycieli tj. M.R. , L.R. i Z.S. , Spółka Wodna Z. będąca uczestnikiem tego postępowania na prawach strony w piśmie procesowym z dnia [....] 2007 r. złożyła wniosek w trybie art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, o ustalenie na jej rzecz wysokości świadczeń dla; L.R. w kwocie 150 000 zł, M.R. w kwocie 25.000 zł i Z.S. w kwocie 25.000 zł. W uzasadnieniu wniosku Spółka Wodna podała, że utrzymuje ciek wodny będący dopływem potoku [....] , z czego odnoszą korzyści wymienione osoby fizyczne niebędące jej członkami. W związku z tym Spółka określiła dla tych osób wysokość świadczeń w 2007 r. domagając się ich przyznania. Spółka przesłała na adres organu sporządzony w sierpniu 2006 r. przez mgr inż. M.T. przedmiar robót dotyczących renowacji rowu melioracyjnego przy ul. [....] w Z. wraz z kosztorysem inwestorskim.. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta stwierdził, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia wniosku. Dotychczas bowiem Spółka nie poniosła żadnych kosztów związanych z utrzymaniem i konserwacją cieku wodnego. Spółka nie przedstawiła żadnych faktur dokumentujących poniesione koszta, a jedynie zestawienie roboczogodzin, które nie jest wiarygodne, bowiem ujmuje także takie pozycje, które nie są związane z kosztami, jak np. pozwolenie wodno prawne. Ponadto Spółka nie udokumentowała w jaki sposób L.R. , M.R. i Z.S. korzystają z urządzeń wodnych będących w utrzymaniu spółki oraz w jakim stopniu przyczyniają się do zanieczyszczania wody oraz do zwiększenia kosztów związanych z utrzymaniem przedmiotowego cieku. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , Spółka Wodna Z. wniosła o: zmianę zaskarżonej decyzji przez nałożenie zgodnie z wnioskiem obowiązku świadczeń finansowych względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zrzucając jej naruszenie prawa: - materialnego przez błędną, zawężającą wykładnię sprzeczną z dyrektywami wykładni gramatycznej i prakseologicznej art. 171 ust. 1 prawa wodnego przez przyjęcie, że dla nałożenia świadczeń na rzecz spółki wymagane jest uprzednie poniesienie wydatków przez samą spółką, a zatem uznanie iż obowiązek świadczeń na rzecz spółki jest po pierwsze tożsamy z odszkodowaniem, czy refinansowaniem wydatków, po drugie eliminują apriorycznie inne niż pieniężne świadczenie na rzecz spółki - postępowania administracyjnego w szczególności art. 10 par 1 kpa przez pominięcie stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia 26. 04 2007 r. wydając decyzję w tym samym dniu, a z którym to pismem strony miały prawo zapoznać się i odnieść się do jego treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , decyzją z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Przywołało argumentację odwołującej się Spółki, która nie godzi się z konstatacją organu pierwszej, iż tylko poniesienie wydatków pieniężnych uprawnia w świetle art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne, do żądania świadczeń gdyż skoro Spółka ma zamiar realizować inwestycje to koniecznym jest uzyskanie na to środków finansowych. Ponieważ odwołanie złożone zostało po terminie, wraz z odwołaniem pełnomocnik spółki złożył wniosek o przywrócenie terminu do rozpatrzenia odwołania. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia dowołania i jednocześnie postanowieniem z dnia 5 lipca 2007 rr, sygn. akt: [....] , stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył pełnomocnik Spółki Wodnej w Z. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt: II SA /Kr 950/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Spółki Wodnej w Z. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt: II OSK 860/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi kasacyjnej Spółki Wodnej uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt: II SA /Kr 642/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt: [....] . W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium postanowieniem z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt: [....] . przywróciło termin do wniesienia odwołania. W toku postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia 10 czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zwróciło się do Radcy Prawnego G.J,. - pełnomocnika odwołującej się Spółki o przesłanie dowodów 5 wyjaśnień na okoliczność tego, czy roboty budowlane polegające na renowacji rowu melioracyjnego przy ul. [....] wZ. , o których mowa w "Przedmiarze Robót" sporządzonym przez mgr inż. M.T. w sierpniu 2006 r. zostały wykonane. W odpowiedzi (pismo z dnia ... lipca 2009 r..),, pełnomocnik Spółki oświadczył, iż roboty zostały rozpoczęte, jednakże z uwagi na wysokość kosztów i niechęć korzystających do partycypacji w inwestycji nie zostały one zrealizowane. Do pisma pełnomocnik Spółki załączył protokół z częściowego wykonania usługi z dnia [....] 2006 r., która polegała na wykonaniu dokumentacji na przebudowę i renowację rowu melioracyjnego oraz kopię dziennika Budowy DB1 nr [....] z 28 lipca 2006 r. w którym stwierdzono, iż w dniu 14 grudnia 2007 r. dokonano wejścia na plac budowy i "ustalono rozmieszczenie reperów roboczych wzdłuż rowu przeznaczonego do zabudowy. Ustalono również kolejność wykonywanych prac po rozpoczęciu zabudowy". W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Powiatu w T. z dnia 26 kwietnia 2007r. znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Analizując przepis art. 171 ust. 1 i 2 Prawa wodnego będącego podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Kolegium wyraziło pogląd, że przepis ten jest uzupełnieniem art. 77 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. W sprawach wynikających z art. 171 w/w ustawy postępowanie wszczyna się na wniosek spółki gdyż to ona ma najlepsze rozeznanie, co do odnoszonych korzyści przez osoby fizyczne i prawne nie będące członkami spółki wodnej oraz potrzeb finansowych spółki. Spółka Wodna w Z. przedstawiła Staroście dokumentację związaną z przygotowaniem inwestycji polegającej na renowacji rowu melioracyjnego przy ul. [....] w Z. . Utrzymanie oraz eksploatacja tego rowu stanowi zadanie, dla którego przedmiotowa spółka została powołana, co wynika z § 4 znajdującego się w aktach sprawy Statutu Spółki Wodnej Z. z dnia [....] 2002 r. Według jednak oceny Kolegium przedstawiona przez spółkę dokumentacja nie może stanowić przesłanki dla ustalenia świadczeń na rzecz Spółki. Generalnie spółki wodne prowadząc działalność korzystają z własnych składek, świadczonych usług, a także z pomocy państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w formie dotacji, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 164 ust. 5 w/w ustawy). Przepis art. 171 w/w ustawy ma ważkie znaczenie dla działalności spółki gdyż ma na celu zapobieganie odnoszeniu korzyści z działalności spółki przez podmioty nie będące jej członkami. Jednakże w świetle tego przepisu dla ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz spółki wodnej, koniecznym jest stwierdzenie, że dany podmiot korzystał z urządzeń spółki lub przyczyniał się do zanieczyszczenia wody i w związku z tym osiągnął korzyść. W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2007 r. wskazano, że: "Przesłankami zastosowania normy prawnej zawartej w art. 171 ust. 1 powołanej ustawy jest zachowanie osoby trzeciej - osoby fizycznej lub osoby prawnej niebędących członkami spółki wodnej lub zachowanie jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; które odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej, lub przyczyniają się do zanieczyszczenie wody, dla ochrony której spółka została utworzona. Osiągnięcie przez te osoby korzyści z powyższych działań uzasadnia powstanie obowiązku do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej. Odnoszenie korzyści skutkujące bezpodstawnym wzbogaceniem po stronie osoby trzeciej w rozumieniu przepisu art. 171 ustawy następuje wówczas gdy korzysta ona z usług spółki utworzonej dla ochrony wód z pominięciem ciężarów związanych z ich osiągnięciem. Jednakże przedłożone przez Spółkę Wodną Z. materiały nie potwierdzają faktu, iż spółka poniosła koszty związane z konserwacją i utrzymaniem przedmiotowego cieku wodnego. Samo wykonanie dokumentacji dla celów remontowych 5 projektowych nie stanowi przesłanki dla zastosowania art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Treść art. 171 w/w ustawy odnosi się do faktów, które zaistniały, a nie do zdarzeń przyszłych. "Przedmiar robót" zawiera zestawienie przewidywanych do wykonania robót, które mogą ulec zmianie zarówno w zakresie sposobu ich wykonania, jak i ceny. Przedstawiona przez odwołującą się Spółkę dokumentacja (przedmiar robót) stanowi zestawienie; dopiero przewidywanych do wykonania robót. Z kolei przedstawiony Dziennik Budowy DB1 nr [....] wskazuje, iż żadne prace nie zostały podjęte oprócz wejścia w teren i ustalenia kolejności prac. Trudno w takiej sytuacji dojść do wniosku, że już na tej podstawie L.R. , Z.S. oraz M.R. odnoszą korzyści z urządzeń Spółki, których jeszcze nie ma. Tak więc, na podstawie przedłożonego przez Spółkę "Przedmiaru robót" i "kosztorysu inwestorskiego", nie sposób dokonać ustaleń odnoszonych korzyści przez wymienione we wniosku osoby. W odwołaniu pełnomocnik Spółki wskazał, że musi ona uzyskać środki na przeprowadzenie inwestycji, a funkcja art. 171 w/w ustawy polega także na zabezpieczeniu spółce wodnej partycypacji w ciężarach prowadzenia prawidłowego zarządu ciekiem wodnym. Z argumentem tym nie sposób się zgodzić. Przepis art. 171 w/w ustawy w żadnym wypadku nie usprawiedliwia twierdzenie, iż na jego podstawie osoby trzecie winny partycypować w budowie urządzeń należących do spółki wodnej. W przypadku niewystarczających środków spółka może uzyskać pomoc państwa, o czym mowa w art. 164 w/w ustawy. Z partycypacją mamy do czynienia w sytuacji o której mowa w art. 74 i nast. w/w ustawy, a dotyczącej opłaty melioracyjnej w przypadku budowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na koszt Skarbu Państwa. Reasumując Kolegium stwierdziło, brak podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu l instancji, gdyż jest ona została zgodnie z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Spółka Wodna w Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź o stwierdzenie jej nieważności zarzucając naruszenie : - art. 19 kpa w zw. z art. 4 ust. 4 Praw wodnego w brzmieniu obowiązującym do15. 11. 2008 r. polegające na rozpoznaniu odwołania z naruszeniem przepisów o właściwości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , podczas gdy właściwym organem odwoławczym był Wojewoda [....] , co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji - art. 171 ust. 1 prawa wodnego został niewłaściwie zinterpretowany przez organ, gdyż przewiduje dwie niezależne przesłanki umożliwiające nałożenie świadczeń od osób trzecich, przy czym w przypadku przesłanki zanieczyszczenia świadczenie jest nakładane niezależnie od tego czy zostały poczynione inwestycje związane z zarządem ciekiem wodnym, czy też są dopiero planowane. - art. 7 i 77 par 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie; czy osoby trzecie - uczestnicy postępowania przyczyniają się do zanieczyszczania wody, oraz poczynienie błędnych ustaleń, że spółka nie poniosła kosztów związanych z konserwacją i utrzymaniem cieku wodnego, podczas gdy przełożone dowody świadczą o tym, że członkowie Spółki Wodnej spełniają świadczenia na jej rzecz polegająca na oddelegowaniu pracowników w związku z czym Spółka rozlicza się ze swoimi członkami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając swoją argumentację zawartą w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji, a nadto podniosło, że jest właściwym organem odwoławczym od decyzji starosty w sprawach wynikających z art. 171 ust. 1 prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne z zachowaniem reguł przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany w sprawie, w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. W pierwszym rzędzie trzeba stwierdzić, że chybionym jest zarzut skarżącej Spółki naruszenia przepisów o właściwości organów przez rozpoznanie odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , podczas gdy właściwym rzeczowo organem odwoławczym był Wojewoda [....] . Wydawanie decyzji w oparciu o przepis art. 171 Prawa wodnego nie należy do zadań z zakresu administracji rządowej określonych w tej ustawie. Aczkolwiek wysokość i rodzaj świadczeń na podstawie art. 171 ust. 2 prawa wodnego, o których mowa w ust. 1 tego przepisu ustala starosta, to nie znaczy, że w takim przypadku organem odwoławczym jest wojewoda. Stosownie do przepisu art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Takim przepisem jest art. 4 ust. 4 Prawa wodnego. W brzmieniu obowiązującym do dnia 14.11.2008 r. stanowił; że do właściwego wojewody, a od dnia 15. 11. 2008 r.- do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (zm. ust. z dnia 3. 10 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie .... /Dz. U. z 2008 r. Nr 199 póz. 12277) - wnosi się odwołania od decyzji starosty; realizującego zadania z zakresu administracji rządowej określonej w ustawie, a nadto realizującego kompetencje jako organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jest oczywistym, że sprawa z art. 171 ustawy nie należy do materii pozwolenia wodnoprawnego. Nie należy także do zakresu zadań rządowych starosty, które są określone w przepisach art. 14a ust. 2 i ust. 4,art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15a, art. 140ust. 1, art. 217 ust. 2 ustawy - prawo wodne. Tym samym wojewoda nie był właściwym organem do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 171 prawa wodnego, ani dyrektor regionalny zarządu gospodarką wodną, który to właśnie organ wbrew twierdzeniom skarżącej, a nie wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej. Właściwym organem odwoławczym jest Kolegium Odwoławcze (art. 1, art. 2, 2a ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - /Dz. U. z 2001 r. Nr 79 póz. 856zezm./.) Należy zauważyć, że kwestia właściwości SKO jako organu odwoławczego w sprawach wynikających z decyzji starosty podjętych w trybie art 171 ustawy, już była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Utrwalone orzecznictwo sądów jednoznacznie potwierdza w oparciu o analizę przepisów powołanej ustawy, właściwość w tych sprawach Kolegium, (por. wyroki WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 466/07-LEX nr 530465, IISA/Bd 394/07 LEX nr 384119, WSA w Krakowie USA/Kr 51/09). W świetle przepisu art. 171.1 prawa wodnego, obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej przez osoby fizyczne nie będące jej członkami powstaje wówczas jeżeli odnoszą one korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczania wody dla ochrony której spółka została utworzona. Spółka Wodna w Z. , w piśmie z dnia [....] .2007 r. w trybie art. 171 prawa wodnego wniosła o ustalenia na jej rzecz obowiązku ponoszenia świadczeń w 2007 r. od L.R. w kwocie 150.000zł, a od M.R. i Z.S. po 25.000 zł od każdego z nich. W uzasadnieniu wniosku Spółka jako główny argument podała, że jest adresatem decyzji Starosty T. nr [....] z dnia 14.06. 2006 r. o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na przebudowę i renowację rowu melioracyjnego "Przy ul. [....] ". W związku z czym poniosła koszta dokumentacji w kwocie około 100000 zł, a z przedmiaru robót wynika, że koszt przebudowy wyniesie około 200.000zł Znaczne koszta planowanego przedsięwzięcia oraz partycypacji w już poniesionych uzasadniają konieczność nałożenia obowiązku na wskazane osoby fizyczne nie będące członkami spółki wodnej. W istocie Spółka zmierza do uzyskania od wskazanych podmiotów, środków finansowych na przeprowadzenie planowanej inwestycji, lecz nie do takiej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 171 prawa wodnego. Trafnie Kolegium podkreśla, że spółki wodne prowadząc działalność statutową korzystają z własnych środków pochodzących ze składek bądź świadczonych usług, Środki na inwestycje mogą także uzyskać korzystając z pomocy państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w formie dotacji, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych; na realizację inwestycji, bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych, (art. 164 prawa wodnego) Natomiast art. 74 prawa wodnego odnosi się do partycypacji w postaci opłaty melioracyjnej w przypadku wykonywania urządzeń melioracji na koszt Skarbu Państwa, i ta instytucja nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Spółka wodna nie może się wiec domagać się w oparciu o przepis art. 171 prawa wodnego ustalenia i nałożenia na osoby fizyczne - uczestników postępowania nie będących jej członkami obowiązku sfinansowania przyszłych kosztów zamierzenia inwestycyjnego przez nią planowanego. Przepis art. 171 ust. 1 prawa wodnego ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji gdy osoby trzecie nie będące członkami spółki odnoszą korzyść z urządzeń spółki, (już istniejących) bądź przyczyniają się do zanieczyszczenia wody. Trafnej konstatacji dokonały organy, że taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Spółka nie przystąpiła do prac przebudowy i renowacji rowu zgodnie z zatwierdzonym projektem i nie wykonała żadnych urządzeń. Wykonanie kosztorysu i zaplanowanie miejsca ustawienie raperów wzdłuż rowu, czy nawet dokumentacja geologiczna nie stanowi rzecz jasna "urządzenia", o którym mowa w powołanym przepisie i nie można w żaden sposób przyjąć by wymienione osoby odnosiły z tego faktu korzyści. Także trafnie Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do przyjęcia by wymienione osoby zanieczyszczały wodę w rowie melioracyjnym, zresztą takich twierdzeń nie wysuwała Spółka, ani we wniosku ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zarzuty w tym przedmiocie, - zgłoszone w 2009 r. przed organem odwoławczym - są gołosłowne. Spółka nie uprawdopodobniła nawet by zanieczyszczenie wody miało w ogóle miejsce w 2007 r. i by przyczynili się do tego wymienieni uczestnicy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł jak w sentencji wyroku , na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi.