II SAB/Po 53/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2010 r. w sprawie ze skargi B. B. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. w przedmiocie zamiany gruntów postanawia odrzucić skargę. /-/ T. Świstak Pismem z dnia 14 września 2010 r. B. B. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. polegającą na bezpodstawnym uchylaniu się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zamiany lub sprzedaży gruntów leśnych położonych w Nadleśnictwie S. Skarżący wyjaśnił, iż jego wniosek z dnia 27 kwietnia 2010 r. o sprzedaż lub zamianę gruntów leśnych (wynikający z art. 38 ust. 3 i art. 38e ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r.) został skierowany do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych poinformował go o przekazaniu ww. wniosku według kompetencji do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P., który postanowieniem z dnia z dnia 7 lipca 2010 r przekazał sprawę według właściwości Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. Skarżący podniósł, iż zarówno z treści ww. pisma Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych jak i postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. wynika, iż w przedmiotowej sprawie winny być zastosowane przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. nieprzeprowadziwszy postępowania administracyjnego poinformował skarżącego pismem z dnia 26 lipca 2010 r., iż nie wyraża zgody na zamianę nieruchomość. Pismo to nie zwierało pouczenia o przysługujących zainteresowanemu środkach odwoławczych. Ponadto B. B. podniósł, iż odpowiadając na jego wezwanie z dnia 6 sierpnia 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. bezzasadnie stwierdził, iż nie jest organem spełniającym warunki z art. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. podniósł, iż jednostki organizacyjne utworzone na podstawie ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. nie mają podstaw prawnych do stosowania przepisów postępowania administracyjnego w załatwianiu spraw związanych ze sprzedażą lub zamiana gruntów, która odbywa się w trybie art. 38 oraz art. 38e tej ustawy. W związku z powyższym, zdaniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. skarga B. B. jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jak wynika z treści tego przepisu, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Natomiast, skargę na bezczynność, wniesioną w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, sąd administracyjny odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Należy zauważyć, iż szczególne warunki sprzedaży jak i zamiany gruntów leśnych należących do zasobów Skarbu Państwa i będących w zarządzie Lasów Państwowych zostały uregulowane odpowiednio w art. 38 i art. 38e ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (tj. Dz. U. z 2005 r., nr 45 poz. 435 z zm.). Zgodnie z pierwszym z przywołanych powyżej przepisów jednostka zarządzająca gruntami leśnymi może dokonać sprzedaży gruntu leśnego w drodze przetargu publicznego (art. 38 ust. 4) po zaistnieniu okoliczności i uzyskaniu zgody jednostek organizacyjnych lub ministra środowiska, o których mowa w art. 38 ust. 1 i 2. Po przeprowadzeniu stosownego przetargu jednostka zarządzająca przedmiotowym gruntem leśnym zawiera z wyłonionym w drodze przetargu podmiotem umowę sprzedaży zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Jednocześnie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 o lasach stanowi, iż nadleśniczy może samodzielnie sprzedać grunty leśne i nieleśne o powierzchni do 1 ha, jeśli stanowią enklawę wśród innej formy własności. Na marginesie zauważyć należy, iż art. 38 nie przewiduje możliwości sprzedaży lasów, gruntów i innych nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych w drodze złożenia indywidualnej oferty zakupu złożonej przez zainteresowany podmiot, czyli z pominięciem procedury określonej w art. 38 ust. 4 ustawy o lasach. Z kolei zgodnie z art. 38e powoływanej ustawy grunty leśne pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być przedmiotem zamiany na lasy, grunty i inne nieruchomości w przypadkach uzasadnionych potrzebami i celami gospodarki leśnej, po ich wycenie przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości i po uzyskaniu zgody Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, w przypadku zamiany dokonywanej przez nadleśniczego i Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w przypadku zamiany dokonywanej przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (art. 38e ust 2ustawy o lasach). Z powyższych przepisów wynika, iż sprzedaż gruntów leśnych jak i ich zamiana jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym, to jest umową dwustronną zawieraną w formie aktu notarialnego pomiędzy podmiotem reprezentującym Lasy Państwowe, a nabywcą nieruchomości. Zarówno przepisy art. 38 i art. 38e nie przewidują bowiem, aby przeniesienie własności gruntu leśnego (sprzedaż lub zamiana) miało nastąpić w wyniku wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu o charakterze władczym, a jednocześnie użyte w tych przepisach określenia takie jak "sprzedaż" i "zamiana" jednoznacznie wskazują na cywilnoprawny charakter określonych w nich czynności. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, iż ewentualna zamiana gruntów leśnych w trybie art. 38e ustawy o lasach wymaga zgody podmiotu określonego w art. 38 ust. 2 tejże ustawy. Zauważyć bowiem należy, iż żaden z przepisów wskazanej powyżej ustawy, jak i innych aktów prawnych, nie wskazuje by wyrażenie zgody na zawarcie przedmiotowej umowy nastąpić miało w trybie decyzji administracyjnej, odmiennie niż na przykład art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z 2000 roku ze, zm.), który expressis verbis wskazuje, iż zgoda lub odmowa zgody ministra właściwego do spraw transportu na dokonanie przez spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. i Polskie Linie Kolejowe S.A. czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych wyrażana jest w formie decyzji administracyjnej, czy też art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 4, poz. 27 z 2000 roku ze zm.), który stanowił, że każda zmiana w strukturze kapitału spółek prowadzących działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach, wymaga uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Nawet w przypadku przyjęcia, iż wyrażenie zgody na zamianę bądź zbycie lasów, gruntów i innych nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej uznać należy, iż inicjatorem i stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który zamierza dokonać zbycia nieruchomości pozostającej w zarządzie Lasów Państwowych. Potencjalny nabywca takiej nieruchomości nie ma bowiem roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie zezwolenia na zamianę lub sprzedaż, ani nie jest uprawniony do uczestniczenia w tym postępowaniu, ponieważ nie dotyczy ono jego własnego interesu prawnego. Nie można być bowiem stroną postępowania administracyjnego tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem. Potencjalny nabywca nieruchomości pozostającej w zarządzie Lasów Państwowych ma jedynie interes faktyczny w udzieleniu zezwolenia przez właściwy podmiot na zamianę lub sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, ale nie ma zaś interesu prawnego uzasadniającego uprawnienie do inicjowania i uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na taką transakcję. W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie skarżący nie zarzuca bezczynności organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1-4a P.p.s.a., lecz domaga się rozstrzygnięcia sporu o charakterze cywilnoprawnym zaistniałego pomiędzy nim, a reprezentującym Lasy Państwowe właściwym miejscowo nadleśniczym dotyczącego przeniesienia własności określonych gruntów leśnych. Trzeba zatem uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a więc skarga jest niedopuszczalna. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. /-/ T. Świstak