I OSK 595/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1754/10 w sprawie ze skargi W. J. N., G. P. N. i J. W. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia 15 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. J. N., G. P. N. i J. W. B. solidarnie na rzecz Ministra Finansów kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1754/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi , G .P. N. i J. W. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia 15 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 15.07.2010 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 30.03.2010 r., stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych w Skarszewach przy ul. [...], działka nr [...] z obrębu [...], objęta [...] oraz przy ul. [...], działka nr [...] z obrębu [...], objęta [...] (zapisane dawniej w księgach o numerach [...] oraz [...]), uprzednio będących własnością B. N.. W uzasadnieniu swej decyzji z dnia 30.03.2010 r. Minister wskazał, że Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych na podstawie wniosku o odszkodowanie zgłoszonego w oparciu o Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (określany dalej Układem), dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych i wchodzący w życie w dniu 16.07.1960 r., przyznała B. N. (vel B. N.) odszkodowanie za utratę prawa własności tych nieruchomości. Przedmiotowe nieruchomości zostały zbyte w dniu 21.05.2009 r. przez następców prawnych byłej właścicielki, wpisanych do ksiąg wieczystych jako właściciele tych nieruchomości – W. J. N. oraz G .P. N. na rzecz J. W. B. do jego majątku odrębnego. W ocenie Ministra Finansów, skoro B. N. przyznano odszkodowanie za te nieruchomości, to zaszła podstawa do wydania decyzji stwierdzającej ich przejście na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65). Podkreślił, że przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa decyzją deklaratoryjną Ministra Finansów potwierdza jedynie zaistnienie określonego stanu prawnego, nie zmieniając istniejących stosunków prawnych. Zdaniem Ministra, ustawa z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych nakłada na niego obowiązek wydania takiej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, za którą przyznano w tym trybie odszkodowanie. Organ administracji publicznej nie działa tu zatem w ramach uznania administracyjnego. Treść zaś art. III Układu jest podstawą uznania, że organy polskiej administracji publicznej nie są właściwe do badania kwestii m. in. wielkości odszkodowania oraz faktycznej zapłaty. Zrzeczenie się zaś własności tych nieruchomości przez ich byłą właścicielkę nie było, w ocenie Ministra, niezbędną podstawą przejścia prawa własności tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja Komisji miała bowiem charakter rozstrzygający w procedurze przyznawania odszkodowań. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynęły od stron umowy sprzedaży tych nieruchomości – W. J. N., G .P. N. oraz J. W. B., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik stwierdził m. in., że stan prawny powstały na skutek kolejnych przekształceń własnościowych prowadzi do bezprzedmiotowości tego postępowania. Jego zdaniem, obowiązkiem organu było ustalenie za co i jakiej wysokości odszkodowanie zostało przyznane oraz czy towarzyszyło mu zrzeczenie się praw do przedmiotowych nieruchomości. Wniosek B. N. o odszkodowanie nie wskazuje na złożenie takiego zrzeczenia się. Nie wiadomo też, czy decyzja Komisji została w stosunku do B. N. wykonana. Brak wyjaśnienia kwestii zrzeczenia się tych praw, w ocenie pełnomocnika, stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wątpliwości w jego ocenie budzi także, czy rząd PRL podjął jakiekolwiek działania w celu przejęcia tych nieruchomości. Zwrócił uwagę na oświadczenie zawarte we wniosku o przyznanie odszkodowania za te nieruchomości, gdzie małżonkowie N. stwierdzili, że szkody powstałe podczas wojny na tych nieruchomościach likwidowali na własny koszt, co świadczy o tym, że po wojnie odzyskali posiadanie swych nieruchomości. Powołując się na dokumentację złożoną w aktach sprawy I Ns 218/07, prowadzonej przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w Starogardzie Gdańskim pełnomocnik zaznaczył, że do wydania decyzji z dnia 31.01.1975 r. w sprawie przejęcia w zarząd państwowy tych nieruchomości pozostawały one we władaniu właścicielki B. N. jeszcze w latach sześćdziesiątych, a następnie swe prawa właścicielskie wykonywała ona za pośrednictwem osób trzecich. Z tych okoliczności wywiódł, że Układ ów nie znajdował do przejętych jej nieruchomości zastosowania. Z uwagi na poślubienie obywatela Stanów Zjednoczonych nie miała wyboru i musiała złożyć wniosek w tym przedmiocie. Przedmiotowy Układ zaś nie stanowił źródła prawa w polskim systemie prawnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów dokonując ponownej analizy zgromadzonych dokumentów oraz przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w tej sprawie potwierdził prawidłowość kwestionowanej decyzji, która jego zdaniem, wbrew twierdzeniu kwestionujących jedynie potwierdzała zaistnienie określonej sytuacji prawnej, a obowiązek jej wydania spoczywał na Ministrze Finansów. Natomiast, jak zaznaczył Minister ocena okoliczności, czy decyzja ta jest wykonalna nie należy do organu orzekającego, bowiem ustawa z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych wykonanie decyzji deklaratoryjnych powierzyła niezawisłym sądom. Podobnie kwestia usunięcia rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej również leży w zakresie właściwości sądów powszechnych. Dokument zrzeczenia się praw przez osobę powołująca się na Układ był składany przez wnioskodawców w razie potrzeby przedstawienia dodatkowych wyjaśnień przed Komisją i miał charakter pomocniczy. Istotne znaczenie miała decyzja Komisji przyznająca odszkodowanie. Powołując się na art. III Układu potwierdził, że organy polskiej administracji publicznej nie były właściwe do badania kwestii m. in. wielkości odszkodowania oraz faktycznej zapłaty. Podstawą wydania decyzji o przejściu był fakt przyznania odszkodowania, a więc potwierdzenie zaistnienia określonego stanu prawnego, nie zmieniając stosunków prawnych. Nie władanie nieruchomością przez Skarb Państwa jest zatem przesłanką wydania decyzji deklaratoryjnej, jak podkreślił Minister. Jest nią natomiast przyznanie odszkodowania przez organ innego państwa. Zarówno ustawa z 1968 r., jak i Układ nie dopuszczają badania okoliczności, które były podstawą przyznania odszkodowania. Strona polska nie może bowiem podważać ustaleń strony amerykańskiej. Skargę do Sądu Administracyjnego na tę decyzje ostateczną wnieśli – W.J N., G. P. N. oraz J. W. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik skarżących zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 Kpa. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że zaistniałe przekształcenia własnościowe winny prowadzić do bezprzedmiotowości tego postępowania, a więc jego umorzenia. Dokładnego ustalenia wymagało za co i jakiej wysokości odszkodowanie zostało B. N. przyznane, czego Minister zaniechał. Brak jest też ustaleń organu, czy decyzja Komisji została w jakikolwiek sposób wykonana, zwłaszcza wobec faktu dalszego władania przez właścicielkę tymi nieruchomościami. Zarzucił więc Ministrowi bezpodstawne przyjęcie, że B. N. utraciła władanie przedmiotowymi nieruchomościami w chwili złożenia wniosku. Odwołując się do postanowień Układu wskazał, że odszkodowanie przyznawane było wówczas, gdy mienie przejęte zostało przez Państwo Polskie. W rozpatrywanej sprawie nie ustalono natomiast, w świetle przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów, czy rząd PRL podjął jakiekolwiek działania w celu przejęcia tych nieruchomości. Przedłożone przez pełnomocnika dokumenty wskazują, że nastąpiło to poza okresem objętym działaniem układu indemnizacyjnego pomiędzy USA i PRL, czyli po 16.07.1960 r., a mianowicie w 1975 r. Uprzednio nieruchomości te były zarządzane przez N. w drodze zarządu powierzonego osobom fizycznym. Zarzucił zatem nieistnienie przesłanki przyznania odszkodowania w postaci faktycznego przejęcia mienia najpóźniej w dacie wejścia w życie Układu. Podniósł, że nie ustalono także, czy B. N. wypłacone zostało odszkodowanie. Zaznaczył, że oświadczenie byłej właścicielki przedmiotowych nieruchomości obejmowało zgodę wyłącznie na ograniczenie rozporządzania własnością, a nie zrzeczenie się własności, z uwagi na niemożność powrotu do Polski. Mąż jej służył w armii Stanów Zjednoczonych Ameryki, do kraju więc wówczas wrócić nie mogła. Pełnomocnik podniósł także, iż Układ ten nie stanowił źródła prawa w polskim systemie prawnym, a ustawa z 1968 r., a w szczególności jej art. 2, w świetle orzecznictwa Sądów Administracyjnych, znajdowała zastosowanie wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki w postaci faktycznego przejęcia nieruchomości, przyznania dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania i wypłacenia go. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż dokumentami archiwalnymi, na których oparł się Minister wydając zaskarżoną decyzję był wniosek występujących z roszczeniami małżonków N. nr [...], zawierający oznaczenie nieruchomości nim objętych oraz decyzja nr [...] z 23.12.1964 r., wydana przez Komisję Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych z dnia 23.12.1964 r., przyznająca B. N. odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości, w której części końcowej stwierdzono, że tej samej treści decyzję ostateczną wydała Komisja w dniu 28.01.1965 r. Nie było jednakże zaświadczenia, przewidzianego w art. Vc Układu i pkt. 7 Protokołu z dnia 29.11.1960 r., w którym uzyskujący odszkodowanie przed Komisją Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, zrzekał się praw własności do danych nieruchomości, objętych przyznanym odszkodowaniem. W rozpatrywanej sprawie okoliczność ta, w ocenie Sadu, ma istotne znaczenie zważywszy, iż jak podnosił pełnomocnik skarżących, B. N. prawdopodobnie utraciła władanie przedmiotowymi nieruchomościami dopiero w 1975 r. Wobec faktu, że wszelkich ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek do przyznania odszkodowania dokonywała strona amerykańska, a następnie wypłacała przyznane odszkodowanie, ustalenia w tym zakresie w zasadzie pozostają poza oceną organu orzekającego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65). Należy jednakże mieć na względzie, że strona amerykańska czyniła to w oparciu o dokumenty, ustalenia stanu faktycznego i informacje konieczne do wyceny przejętego mienia przedkładane przez stronę polską (pkt 2 lit.b Protokołu z dnia 29.11.1960 r.). W razie uzyskania informacji przeczących przyjętym ustaleniom Komisja mogła zatem zaniechać wykonania tej decyzji. W tej konkretnej sytuacji, wobec istniejących wątpliwości, czy do wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości znajdował zastosowanie Układ, z uwagi na prawdopodobną utratę władania tymi nieruchomościami przez ich właścicielkę po dniu 16.07.1960 r. - przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej o przejściu przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa konieczne było ustalenie, czy istotnie doszło do wykonania przez stronę amerykańską decyzji o przyznaniu B. N. odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, położone w Skarszewach przy ul. [...] , działka nr [...] z obrębu [...] oraz przy ul. [...], działka nr [...] z obrębu [...] , określone w ostatecznej decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych z dnia 28.01.1965 r. Konieczne było to zwłaszcza wobec wątpliwości w tym zakresie podniesionych przez pełnomocnika jej następców prawnych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Względnie konieczne było ustalenie, czy B. N. zrzekła się, zgodnie z art. Vc Układu i pkt. 7 Protokołu z dnia 29.11.1960 r. przed Komisją Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych praw własności do przedmiotowych nieruchomości. W decyzji przyznającej odszkodowanie nr PO-5859 z 23.12.1964 r., jak trafnie podniósł Minister, w odpowiedzi na skargę zaznaczono, że B. N. utraciła użytkowanie i posiadanie przedmiotowych nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30.01.1959 r. (Dz. U. 1959, nr 10, poz. 59), tj. w dniu 12.02.1959 r. Jednakże wobec dokumentów pozwalających na dokonanie odmiennych ustaleń istnieje wątpliwość, czy odszkodowanie przyznane jej decyzją Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych zostało jej faktycznie wypłacone, czemu na ogół towarzyszyło zrzeczenie się, wynikające z art. Vc Układu i pkt. 7 Protokołu z dnia 29.11.1960 r., których śladów brak w zgromadzonych przez organ dokumentach archiwalnych. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy Minister czynił starania w celu pozyskania owego zrzeczenia się lub potwierdzenia wykonania decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych. Z tej więc przyczyny, Sąd I instancji stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżących. Odnosząc się do zarzutu braku ratyfikacji Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, który wszedł w życie w dniu 16.07.1960 r. wskazał, że w okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r. występowała wyraźna tendencja do upraszczania trybu zawierania umów międzynarodowych, a znaczna część tych umów nie była poddawana formalnej procedurze ratyfikacyjnej. Z tego też względu ustawodawca spostrzegł konieczność uchwalenia ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65), aby w ten sposób stworzyć stosowną podstawę do wpisu własności przejętych w tym trybie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, której to podstawy nie mógł stanowić przedmiotowy Układ. Z tego też względu decyzja Ministra Finansów w tym przedmiocie ma niewątpliwie charakter deklaratoryjny, bowiem do przejścia własności nieruchomości mogło dojść ex lege na skutek złożenia przez B. N. zrzeczenia się prawa własności przedmiotowych nieruchomości i wypłaty jej należnego odszkodowania. Podkreślił, iż odszkodowanie wypłacane było przez rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej tylko na dobrowolnie złożony wniosek zainteresowanej osoby, posiadającej obywatelstwo amerykańskie, po zbadaniu przez tę Komisję tytułu wnioskodawcy do przejętego mienia, jego stanu i wartości przez Komisję Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych. Odnośnie konstytucyjności ustawy z dnia 9.04.1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24.10.2000 r., sygn. akt SK 31/99, wydanym w sprawie ze skargi konstytucyjnej (por. OTK ZU nr 7(37)/2000). Trybunał umorzył wówczas postępowanie, uznając wydanie orzeczenia za niedopuszczalne i zbędne z powodu oczywistej bezzasadności skargi. Należy jednakże mieć na uwadze, że przepisy tej ustawy, a w szczególności jej art. 2 umożliwiały w istocie wpisanie jako właściciela przejętej nieruchomości Skarbu Państwa, który nabył ją uprzednio z mocy prawa, w oparciu o ustalenia tego Układu, który jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny, w całości został wykonany i wywołał skutki wobec obywateli państwa obcego. W ocenie Sądu, niewątpliwie Minister Finansów byłby więc zobowiązany do wydania decyzji deklaratoryjnej w razie stwierdzenia, iż odszkodowanie zostało przyznane, a właścicielka zrzekła się praw do tych nieruchomości. Potwierdziłby wówczas niejako zaistnienie określonych skutków prawnych. Nie można zatem przyjąć, aby decyzja takie były trwale niewykonalne, a postępowanie w tym przedmiocie bezprzedmiotowe. Ocena w tym zakresie należy do sądów powszechnych, podobnie jak i badanie dobrej wiary nabywców takich nieruchomości. Podkreślono, iż jakkolwiek wolą ustawodawcy, co do zasady, było bezzwłoczne wpisywanie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, za którą, po zrzeczeniu się przez poprzedniego właściciela, wypłacono stosowne odszkodowanie w oparciu o przedmiotowy Układ. To jednak należy dopuścić możliwość znacznie późniejszego wydania takiej decyzji, co nie może czynić jej bezprzedmiotową. Sąd nie uwzględnił także zarzutu, iż odszkodowanie to, jeśli byłoby wypłacone obejmowało wyłącznie zgodę na ograniczenie rozporządzania własnością, a nie zrzeczenie się własności. Z treści decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych nr [...] wynika, iż odszkodowanie przyznaje się za odjecie własności przedmiotowych nieruchomości. Dodał, że kwestia braku podstaw do objęcia nieruchomości Układem i wypłaty odszkodowania, z uwagi na zbyt późne przejęcie jej przez Państwo Polskie, a więc po dniu wejścia w życie układu indemnizacyjnego pomiędzy USA i PRL - w sytuacji przyznania odszkodowania i zrzeczenia się praw - nie może stanowić o braku podstaw do wydania tej decyzji deklaratoryjnej. Należy mieć na względzie, że to strona amerykańska dokonywała wszelkich ustaleń w tym zakresie i przyznanie na złożony wniosek żądanego odszkodowania, z jego wszelkimi skutkami wypływającymi z tego Układu, stanowiło suwerenną decyzję Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. Państwo Polskie natomiast w jej następstwie zwalniane było z wszelkich zobowiązań finansowych z tytułu przejęcia tego mienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. 1) art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65) w związku z art. Vc Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r. i pkt 7 Protokołu z dnia 29 listopada 1960 r. poprzez przyjęcie, że dokumenty dostarczone przez Rząd Stanów Zjednoczonych w postaci prawomocnej decyzji [...] wydanej przez Komisję Stanów Zjednoczonych., nie stanowią dokumentu świadczącego, że B. N. otrzymała odszkodowanie za nieruchomości na podstawie Układu, a tym samym że nie zaistniała przesłanka do wydania decyzji Ministra Finansów z dnia 15 lipca 2010 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia 30 marca 2010 r. [...] stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, która stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej; 2) art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z art. Vc Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r. i pkt 7 Protokołu z dnia 29 listopada 1960 r. poprzez przyjęcie, że brak dowodu zrzeczenia się przez B. N. objętych odszkodowaniem składników majątkowych ma rozstrzygające znaczenie dla oceny legalności decyzji Ministra Finansów, w sytuacji gdy Rząd Stanów Zjednoczonych Ameryki, zobowiązał się do dostarczenia zrzeczenia się tylko wówczas, gdy roszczenie nie zostało oparte na oryginalnych dokumentach odnoszących się do nieruchomości przejętych przez Polskę z których wynika roszczenie, co w danej sprawie nie miało miejsca; 3) art. I A i B oraz III Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 16 lipca 1960 r. dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych poprzez przyjęcie, że brak dowodu na okoliczność wypłacenia i przyjęcia odszkodowania obywatelce Stanów Zjednoczonych, ma rozstrzygające znaczenie dla oceny legalności decyzji Ministra Finansów, w sytuacji gdy beneficjentem odszkodowania na podstawie przywołanych przepisów był Rząd Stanów Zjednoczonych; reprezentowany przez Sekretarza Stanu, który rozdzielił sumę przekazaną przez Rząd Polski według swego uznania; 4) art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu, Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez przyjęcie, że skutek przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, a także prawo do wydania decyzji przez Ministra Finansów wiąże się z okolicznością wejścia w posiadanie nieruchomości. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. bowiem nie zebrał w sprawie dowodów na potwierdzenie otrzymania odszkodowania oraz zrzeczenia się roszczenia w sytuacji, gdy do naruszenia takiego nie doszło, a w dalszej konsekwencji także art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie z tej przyczyny decyzji, w sytuacji braku podstaw do uwzględnienia skargi. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art.183 § 2 P.p.s.a. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi przez podstawy na jakich skarga kasacyjna została oparta. Podstawy te są usprawiedliwione, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych ( Dz. U. Nr. 12, poz. 65 ) w zw. z art. V C art. I A i art. I B oraz art. III układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960r. Na wstępie niniejszych rozważań należy przypomnieć, że układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych sporządzony w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r. (niepubl.) jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2, i 5 ust.2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1960 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Oceny charakteru i skutków stosowania powyższego układu, dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 17 maja 1999 r., sygn. OSA 2/98 ( publ. ONSA 1999/4/110). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wymieniony układ jest umową międzynarodową, stanowił on jedynie podstawę do zaspokojenia roszczeń obywateli amerykańskich z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia, nie był natomiast podstawą do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Tę podstawę stanowią przepisy wskazanej na wstępie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez państwo, było uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie i czy odszkodowanie to otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu art.2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art.2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości prawa przejętych przez Państwo Polskie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i zaprezentowaną w uchwale argumentację. Układ z 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem oraz protokół z 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone obowiązki ( art. V układu). W świetle powyższych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Minister Finansów związany jest decyzją Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II układu. W rozpoznawanej sprawie Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych ustaliła, że B. N. wystąpiła z roszczeniem o odszkodowanie na podstawie układu pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem PRL z dnia 16 lipca 1960r. za nieruchomości zlokalizowane w Skaryszewie przy ul. [...] i ul. [...] , których posiadanie utraciła w 1959r. wskutek ich przejęcia przez Rząd PRL. Na mocy prawomocnej decyzji Komisji B. N. przyznane zostało odszkodowanie za utracone nieruchomości. Tymi ustaleniami Minister Finansów był związany, co oznacza że nie mógł podważyć orzeczenia Komisji. Za takim stanowiskiem przemawia treść układu indemnizacyjnego ( art. III , IV, V C) oraz treść i cele wymienionej wyżej ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Wymaga podkreślenia, że art. II układu wyliczał trzy kategorie roszczeń uważanych za uregulowane i zaspokojone układem tj. roszczenia z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów, zarządzeń oraz długów przedsiębiorstw, które zostały znacjonalizowane albo przejęte przez Polskę. Przejęcie przez Skarb Państwa mienia obywateli Stanów Zjednoczonych następowało ex lege z dniem wejścia w życie aktów prawnych wymienionych w art. II układu, a decyzje Ministra Finansów stanowiące podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości do księgi wieczystej potwierdzały skutki prawne powstałe z mocy samego prawa ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2004 r. , sygn. III CK 401/03, publ. OSNC 2005/7-8/148). Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania przez Komisję utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II układu. W tej sytuacji decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie należy do decyzji uznaniowych, lecz ma charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Do wydania decyzji na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. spełnienie warunku zrzeczenia się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było w zasadzie konieczne. Istotne bowiem było uregulowanie roszczenia obywatela amerykańskiego wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia. Zrzeczenie się praw było wymagane tylko w sytuacji gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach ( art. V c układu ). W rozpoznawanej sprawie fakt przyznania odszkodowania za określone mienie dowodzi, że B. N. udowodniła swoje prawa do nieruchomości i zrzeczenie takie nie było w ogóle potrzebne. Także kwestia wykonania decyzji o przyznaniu odszkodowania przez stronę amerykańską pozostaje bez znaczenia dla decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Jak wynika z art. III układu wysokość odszkodowania i wszelkie kwestie z nim związane zostały pozostawione do uznania strony amerykańskiej. .Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu z dnia 16 lipca 1960r. , czy odszkodowanie faktycznie zostało wypłacone. Sprawa ta pozostaje w wyłącznej gestii strony amerykańskiej. Z tych względów przyjęte przez Sąd I instancji kryterium kontroli zaskarżonej decyzji i uzależnienie jej wyniku od poczynienia przez Ministra Finansów ustaleń w powyższym zakresie ( co do zrzeczenia i faktycznej wypłaty odszkodowania ) pozostaje w sprzeczności z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. oraz wymienionymi w skardze kasacyjnej postanowieniami układu z dnia 16 lipca 1960r., co na podstawie art. 188 Ppsa uzasadniało jej uwzględnienie. O kosztach postewpowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 203 pkt. 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz. 1349 ze zm.).