II SA/Ke 559/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 roku sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lipca 2010r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania P. S. od decyzji Starosty K. z dnia [...], znak: [...] odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny na działce oznaczonej w rejestrze gruntów nr 506/5 położonej w obrębie ewidencyjnym B., gmina G., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] Starosta K. powołując przepisy art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach odmówił P. S. wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny stwierdzając, iż zgłoszone żądanie zostało podyktowane zamiarem przeznaczenia działki na cele budowlane, a nie prowadzeniem na przedmiotowej działce produkcji rolnej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji P. S. podtrzymał argumentację dotyczącą zamiaru prowadzenia na działce specjalnych działów gospodarki rolnej, która jego zdaniem może przynieść dużo większe korzyści niż odtworzenie lasu i jego pielęgnacja. Wskazał, iż nie jest w stanie być właścicielem zdewastowanego lasu, z uwagi na ograniczone możliwości finansowe oraz brak wiedzy odnośnie urządzania i pielęgnacji lasu. Podkreślił, że brak możliwości przeznaczenia zakupionej działki na cele mieszkaniowe, skłonił go do poszukania innego sposobu jej wykorzystania. Aktualnie działka stanowi wysypisko śmieci i odpadów oraz źródło nielegalnego pozyskiwania piasku, co również przemawia za zmianą dotychczasowego przeznaczenia działki z leśnej na rolną. Rozpatrując odwołanie Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji przytoczył brzmienie art. 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach stwierdzając, że brak w powołanej ustawie definicji pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb", które uzależniają zmianę lasu na użytek rolny, nakazuje organom przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego. Z uwagi na uznaniowy charakter 1 Sygn. akt II SA/Ke 559/10 decyzji wydanej w trybie art. 13 ust. 2 należy także kierować się regułą zawartą w art. 7 k.p.a. i brać pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i uzasadniony interes strony. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskowana do zmiany sposobu zagospodarowania działka nr ew. 506/5 powstała w wyniku podziału w 2008r. działki nr ew. 506 i została zakupiona przez P. S. aktem notarialnym z dnia 25 lipca 2008r. W ewidencji gruntów działka ta stanowi nieruchomość leśną o glebie V klasy bonitacyjnej - LsV, z trzech stron otoczona jest kompleksem leśnym należącym do Lasów Państwowych. Wedle ustaleń nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 3.27.RL - istniejący kompleks leśny. Zgodnie z obowiązującym na terenie Gminy G. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka ta położona jest na terenie oznaczonym symbolem OL- lasy produkcyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, iż działka ew. nr 506/5 ma charakter leśny i tak powinna być użytkowana. Oceny tej nie zmienia fakt, że aktualnie jej powierzchnia jest pozbawiona drzewostanu, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem jest również grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, a po usunięciu drzewostanu na właścicielu lasu spoczywa obowiązek ponownego zalesienia w okresie 5 lat (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy). Bez znaczenia dla sprawy jest również podnoszona przez Wnioskodawcę okoliczność, że działkę zanieczyszczają śmieci i odpady, które nawieźli nieznani sprawcy. Odnosząc się do sytuacji materialnej i rodzinnej P. S. podniesiono, że zarówno Wnioskodawca jak i jego żona są zatrudnieni w prywatnym przedsiębiorstwie na terenie Końskich. Ich wynagrodzenie kształtowało się na poziomie ok. 80% średniej płacy brutto za pracę w czwartym kwartale 2009r. Nie zachodzi więc szczególnie uzasadniona potrzeba czerpania zysków z gospodarstwa rolnego jako jedynego źródła dochodu tej rodziny. Nie można również przyjąć, iż P. S. brakuje możliwości finansowych na zalesienie działki, zwłaszcza, iż koszty ewentualnego zalesienia i ogrodzenia uprawy leśnej są refundowane. 2 Sygn. akt II SA/Ke 559/10 Dodatkowo podkreślono, że znajdujące się na działce 506/5 grunty V klasy są słabe i nieprzydatne rolniczo, co w szczególności kwalifikuje je jako grunty pod zalesienie. W tej sytuacji nie zachodzi ekonomiczna przesłanka uzasadniająca zmianę lasu na użytek rolny. Natomiast za innego rodzaju potrzebę zgłaszaną przez Wnioskodawcę uznano chęć budowy własnego domu na działce. Wobec przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji Wójta Gminy G. Nr [...] z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych, potrzeba ta nie może zostać zrealizowana. P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem Skarżącego, organy mijają się z prawdą twierdząc, że działka nr ew. 506/5 otoczona jest kompleksem leśnym, o czym świadczy załączona do akt kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000. Wskazuje, iż organy administracji uzasadniły utrzymanie lasu na jego działce z punktu widzenia dobra lasu, a nie z punktu widzenia szczególnie uzasadnionej potrzeby jego właściciela. Organy nie zebrały kompletnego materiału dowodowego, dotyczącego wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne w sprawie, a więc okoliczności faktycznych co do wystąpienia przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny. Nie rozważyły wszystkich argumentów odnośnie sytuacji materialnej, warunków zamieszkania i życia, planów i praw związanych z rozwojem rodziny, sytuacji materialnej i mieszkaniowej kiedy zostanie jedynym żywicielem rodziny, argumentu, że żona w okresie wychowywania dziecka będzie mogła pracować przy planowanej produkcji rolniczej. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że uzyskiwane z działalności dochody będą przeznaczane na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Autor skargi zarzucił, iż Kolegium nie odniosło się merytorycznie do podnoszonych przez niego trudności nieudanego leśnego wykorzystania gruntu od początku lat osiemdziesiątych. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu w kwestii osiągania zysku z lasu po kilku latach, albowiem w jego ocenie zyski mogą osiągać dopiero wnuki. Nie podzielił również poglądu, że szczególnie uzasadnioną potrzebę przemawiającą za zmianą lasu na użytek rolny byłaby konieczność czerpania zysków z gospodarstwa rolnego, jako jedynego źródła dochodu rodziny. 3 Sygn. akt II SA/Ke 559/10 Ustawodawca nie wprowadził tak jednoznacznej regulacji, w związku z tym należy uznać, że SKO dowolnie przyjmuje warunek "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". Skarżący podkreślił, iż wbrew twierdzeniom organów nie podnosił we wniosku potrzeby realizacji domu na posiadanej działce, a jedynie wskazywał, że wobec braku mieszkania, z uzyskiwanych z działalności rolniczej przychodów miałby szansę w przyszłości zaspokoić potrzeby mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oceniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzić należy, iż wniesiona przez P. S. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani innych naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny pozostawiono uznaniu organu tj. Staroście, o czym przesądza art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), zaś przesłankami dopuszczalności takiej decyzji jest wykazanie szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów (ust. 2 art. 13). 4 Sygn. akt II SA/Ke 559/10 Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie decyzja wydana w oparciu o przepis zawierający element uznania jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono -w zgodzie z art. 7 kpa - wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie zauważa Kolegium, że brak w ustawie o lasach katalogu "szczególnie uzasadnionych potrzeb" powoduje konieczność ustalenia przez organ sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy. Na aprobatę zasługuje również stwierdzenie organu wskazujące na potrzebę stosowania reguł wynikających z art. 7 k.p.a. nakazujących przy wydawaniu decyzji kierować się interesem strony oraz interesem społecznym. Zarzuty skargi sprowadzają się do stwierdzenia, iż organy nie zebrały kompletnego materiału dowodowego, dotyczącego wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne w sprawie, oraz w sposób dowolny przyjęły, że w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu przemawiające za zmianą jego przeznaczenia. Z zaprezentowanym poglądem nie sposób się zgodzić. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i w oparciu o te ustalenia wyprowadziły słuszne wnioski. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że leśne przeznaczenie działki Skarżącego przewidywały ustalenia nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. jak i zapisy aktualnie obowiązującego na terenie Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego to jednak jego zapisy stanowią podstawę uchwalenia planu i są wiążące dla przyjętych w planie rozwiązań planistycznych. Bezspornie zatem w dacie zakupu przez skarżącego tj. w 2008r., 5 Sygn. akt II SA/Ke 559/10 działka nr ew. 506/5 była działką o charakterze leśnym, położoną w kompleksie lasów państwowych. Nie budzi również wątpliwości fakt, że zarówno wnioskodawca jak i jego żona nie są rolnikami, nie posiadają gospodarstwa rolnego i utrzymują się z wynagrodzenia za pracę w przedsiębiorstwie funkcjonującym poza sektorem rolniczym. Argumenty skarżącego odnośnie ewentualnego prowadzenia w przyszłości działów specjalnych produkcji rolnej, kiedy nastąpi zmiana sytuacji rodzinnej skarżącego na skutek powiększenia rodziny nie uzasadnia w sposób szczególny zmiany przeznaczenia działki na użytek rolny. Należy zgodzić się z organem, że skarżący nie wykazał, aby od zgody na zmianę lasu na użytek rolny uzależniona była ważna potrzeba życiowa, której niezaspokojenie stanowiłoby zagrożenie dla egzystencji rodziny. Za taką potrzebę nie można uznać stworzenia szansy zaspokojenia rodzinie w przyszłości potrzeb mieszkaniowych. Dokonane przez organ ustalenia w aspekcie ustawowego obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 jakim dla właściciela lasu, jest obowiązek trwałego utrzymywania lasu oraz zapewnienia jego ciągłego użytkowania powoduje, że stwierdzenie braku przesłanek uzasadniających zmianę przeznaczenia działki z leśnej na użytek rolny, nie jest ustaleniem dowolnym. Powyższa regulacja jest niewątpliwie realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Użycie w art. 13 ust. 2 ustawy sformułowania, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli, oznacza odstępstwo od tych zasad i w związku z tym zgodnie z wolą ustawodawcy może mieć zastosowanie wyjątkowo. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Za bezpodstawny należy uznać zarzut niekompletności materiału dowodowego, który zdaniem Sądu, skarżący upatruje w odmiennej ocenie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego przedstawiona kopia mapy zasadniczej nie podważa ustaleń organu odnośnie położenia działki 506/5 w kompleksie leśnym. Fakt, że aktualnie działka ta nie jest zalesiona na skutek wycięcia drzewostanu oraz zniszczeń spowodowanych przez osoby trzecie, nie oznacza, że na jej właścicielu nie spoczywa obowiązek wynikający z powołanego wyżej art. 13 ust. 1 ustawy. 6 Sygn. akt II SA/Ke 559/10 Zdaniem Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organy prawidłowo uznały, że nie zostało wykazane zaistnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela gruntu leśnego, pozwalających na wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę lasu na użytek rolny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę, jako bezzasadną, oddalił.