II GSK 1183/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1293/11 w sprawie ze skargi E. S.A. w B. W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1293/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę E. Polska S.A. w B. W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie ruchu zakładu górniczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. E. Polska S.A. zwróciła się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. o zatwierdzenie Dodatku nr 2 do planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "W. II" sporządzonego w formie uproszczonej na lata 2007–2012. Przedsiębiorca został wezwany do jego uzupełnienia, gdyż nie zawierał wymaganej art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: p.g.g.) opinii Burmistrza W. lub oświadczenia o nieskorzystaniu z prawa do wydania opinii w ustawowym terminie, tym bardziej że w trakcie przeprowadzonej w zakładzie górniczym "W. II" kontroli w dniu [...] października 2010 r. stwierdzono prowadzenie prac budowlanych na obiektach nie ujętych w planie ruchu zakładu górniczego. Po uzupełnieniu wniosku i jego rozpatrzeniu, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił zatwierdzenia Dodatku nr 2 do planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "W. II" w miejscowości W., gmina W., województwo p. sporządzonego w formie uproszczonej na lata 2007-2012. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi, że plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. dopuszcza lokalizację na terenie zakładu górniczego "W. II" tylko tymczasowych obiektów związanych z wydobyciem i wstępnym przerobem surowca, gdzie produktem końcowym, po procesach przeróbczych, jest kruszywo różnej granulacji. Podkreślił, że obiekty otaczarni nie są obiektami zakładu górniczego w rozumieniu art. 58 p.g.g. i dlatego nie mogą być ujęte w planie ruchu zakładu górniczego jako obiekty budowlane zakładu górniczego. Natomiast realizowana przez Spółkę budowa wytwórni mas bitumicznych jako zakładu stanowi odrębny proces produkcyjny, niesłużący do bezpośredniego wydobywania kopaliny ze złoża, tak jak cementownie czy cegielnie, pobierające surowiec z zakładu górniczego bezpośrednio do produkcji cementu czy cegły. Produkcja masy asfaltowej nie mieści się w zakresie działalności określonej planem zagospodarowania przestrzennego ani definicji obiektu budowlanego zakładu górniczego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślił, że wydobyta kopalina może być poddana procesowi przeróbki, której celem i zadaniem jest uzyskanie ze zróżnicowanego jakościowo urobku produktu o cechach określonych normami technicznymi lub innymi ustaleniami odbiorców. W zależności od wydobywanej kopaliny proces technologiczny przeróbki polega na: wydzieleniu z urobku górniczego kopaliny użytecznej, jej oczyszczeniu, zmniejszeniu wielkości brył urobku, rozdzieleniu kopaliny według ziaren. W efekcie tych czynności otrzymuje się produkt finalny, który znajduje różne zastosowanie, w tym do produkcji mas bitumicznych. Natomiast z Dodatku nr 1 do Projektu zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego "W. II" wynika, że zalegający w złożu piasek nadaje się jako wypełniacz do produkcji mas bitumicznych, co nie dowodzi przeróbki kopaliny, lecz wykorzystania do produkcji wydobywanego ze złoża kruszywa. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który skargę oddalił. Sąd I instancji zgodził się z organem, że sporna otaczarnia jest obiektem budowlanym i chociaż zlokalizowana na powierzchni ziemi, nie służy bezpośrednio wydobywaniu kopaliny ze złoża ani nie jest technologicznie związana z procesem wydobywczym, czego wymaga definicja z art. 6 pkt 7 jak i art. 58 p.g.g. Dowodzi tego nie tylko wcześniejsze wydobywanie kopaliny bez otaczarni. Również przedstawiony przez organ na podstawie zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego "W. II" proces wydobywczy samej kopaliny nie jest w żaden sposób uzależniony od funkcjonowania otaczarni. Sąd zgodził się z poglądem, że budowa otaczarni pozwala lepiej wykorzystywać wydobywaną kopalinę i podnosi dochodowość prowadzonej działalności gospodarczej. Ma zatem uzasadnienie ekonomiczne, a nie technologiczne. Zdaniem Sądu I instancji, nie znalazły uzasadnienia twierdzenia skarżącej o dopuszczalności budowy tego rodzaju obiektów w planie zagospodarowania przestrzennego. W § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. jednoznacznie określono jakie obiekty mogą być zlokalizowane na terenie kopalni. Są to obiekty tymczasowe i urządzenia związane z wydobyciem kopaliny i wstępnym przerobem surowca. Wytwarzanie masy bitumicznej z wykorzystaniem kopaliny nie spełnia tego wymogu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Polska S.A. w B. W., która wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 6 pkt 7 ustawy - Prawo górnicze i geologiczne z dnia 4 lutego 1994 r., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., że obiekty takie jak wytwórnia masy bitumicznej (otaczarnia) nie są obiektami wchodzącym w skład zespołu obiektów i urządzeń tworzących zakład górniczy, 2) § 3 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta W. wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. poprzez przyjęcie, że obiekt taki jak wytwórnia masy bitumicznej (otaczarnia) nie jest obiektem o charakterze tymczasowym ani urządzeniem służącym do wstępnego przerobu kruszywa. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z dnia [...] stycznia 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w G. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wskazywany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. argument, że otaczarnie mogą funkcjonować jako samodzielnie zakłady produkcyjne położone w dalszej odległości od zakładu górniczego, nie dowodzi, że otaczarnia nie jest technologiczne związana z zespołem środków służących bezpośrednio do wydobywania kopaliny ze złoża. Technologiczny związek rozumieć należy jako ciąg czynności bądź zespół urządzeń, które połączone są wspólnym elementem, a w tym przypadku dotyczą przerabiania wydobytego kruszywa. Możliwość funkcjonowania obiektu samodzielnie (jako odrębny proces produkcyjny), nie wyklucza możliwości powiązania tego obiektu z innymi obiektami w ten sposób, aby tworzyły one jeden proces, powiązany ze sobą technologicznie. Ustawodawca expressis verbis wskazał, że zakład górniczy tworzą również "urządzenia przeróbcze". Nie wskazał jednak, o jakie konkretnie urządzenia przeróbcze chodzi lub czy urządzenia przeróbcze to tylko takie urządzenia, które dotyczą wstępnej fazy przeróbki kruszywa. Skoro ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia, mając na uwadze zasady wykładni, nie powinno się jego dokonywać. W rozumieniu omawianej definicji zakładu górniczego, wytwórnia masy bitumicznej może być uznana zarówno za urządzenie przeróbcze, jak i za obiekt technologicznie związany z innymi obiektami służącymi bezpośrednio do wydobywania kruszywa. Wybudowanie wytwórni masy bitumicznej jest również zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny doznaje ograniczenia, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym zasadę związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Z treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaję sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania – z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 ww. ustawy. Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zakreślone jest podstawami, na których środek odwoławczy oparto. Oznacza to, że jeśli skarżący kasacyjnie zarzuci sądowi I instancji naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innych przepisów. Sąd kasacyjny nie może zatem przy rozpoznaniu sprawy wyjść poza tę część wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, której strona nie zaskarżyła. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu pierwszego odnoszącego się do naruszenia art. 6 pkt 7 ustawy - Prawo górnicze i geodezyjne. Powołany przepis stanowi, że "zakładem górniczym jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wydobywania kopalin ze złoża, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane oraz technologicznie związane z nimi obiekty i urządzenia przetwórcze". NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, iż sporna otaczarnia nie służy bezpośrednio wydobywaniu kopalin ze złoża ani nie jest technologicznie związana z procesem wydobywczym. Proces wydobywania kopalin nie jest w żaden sposób uzależniony od funkcjonowania otaczarni. To prawda, że w powołanym przepisie jest mowa o obiektach i urządzeniach przeróbczych, jednakże bez wątpienia chodzi tylko o takie obiekty, które są technologicznie związane z zespołem środków służących bezpośrednio do wydobywania kopalin ze złoża. Zgodzić się należy w pełni ze stwierdzeniem zawartym w decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, że "Celem i zadaniem przeróbki kopalin jest uzyskanie ze zróżnicowanego jakościowo urobku produktów o cechach określonych normami technicznymi lub innymi ustaleniami odbiorców, a w efekcie tej przeróbki otrzymuje się produkty finalne, które znajdują różne zastosowanie, np. służą do produkcji masy bitumicznej". Dobrym wskazaniem pomagającym w określeniu tej "przeróbki" jest przytoczenie definicji zawartej w Wielkiej Encyklopedii Powszechnej PWN, która definiuje "Przeróbkę mechaniczną kopalin" jako zespół procesów prowadzonych w zakładzie górniczym (kopalni) w celu wzbogacenia wartości wydobywanej kopaliny i dostosowania jej do potrzeb użytkowników; przeróbka mechaniczna kopalin odbywa się środkami mechanicznymi, głównie przez klasyfikowanie ziarnowe i wzbogacanie urobku bez zmiany jego struktury chemicznej i mineralnej. Ważne jest to, że mimo procesów przeróbczych (nawet chemiczne koksowanie, spiekanie) kopalina w dalszym ciągu jest samoistnym efektem produkcji. Zarzut drugi skargi kasacyjnej podnosi naruszenie § 3 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Wasilków wprowadzonego uchwałą nr XXXIV/201/01 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 30 sierpnia 2001 r. przez przyjęcie, że obiekt taki jak otaczarnia (czyli wytwórnia masy bitumicznej) nie jest obiektem o charakterze tymczasowym ani urządzeniem służącym do wstępnego przerobu kruszywa. Odpowiadając na ten zarzut należy na wstępie przytoczyć ten zapis. W myśl § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gruntów miasta W.: "na terenie górniczym dopuszcza się lokalizację tymczasowych (na okres działania kopalni) obiektów i urządzeń związanych z wydobyciem i wstępnym przerobem surowca". Analizując powyższy zapis należy zaznaczyć stanowczo, że wstępny przerób surowca nie może być utożsamiany z wytwórnią masy bitumicznej. Wytwórnia masy bitumicznej nie spełnia wymogu wstępnego przerobu surowca, co zostało wyjaśnione w ocenie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.