II SA/Łd 746/10

Dnia 22 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot-Szustowska,, Sędzia WSA: Czesława Nowak -Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zbiornika wodnego -oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania G. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] w całości i jednocześnie udzielił G. i J. O. pozwolenia na użytkowanie zbiornika wodnego usytuowanego na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. A o wymiarach 8,70 m x 8,30 m. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] udzielił G. i J. O. pozwolenia na użytkowanie zbiornika wodnego usytuowanego na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. A, z jednoczesnym określeniem warunku po stronie właścicieli lub zarządcy obiektu budowlanego, którzy zostali zobowiązani do użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji G. K., właścicielka sąsiedniej nieruchomości wskazała, że istotą sprawy jest fakt samowoli budowlanej, a nie jej legalizacja. W sprawie występują immisje pośrednie, o których mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, uchylił rozstrzygnięcie I instancji i orzekł merytorycznie w sprawie udzielając właścicielom nieruchomości pozwolenia na użytkowanie zbiornika wodnego. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie dotyczy samowolnie zrealizowanego zbiornika wodnego. Właściciele nieruchomości – G. i J. O. wnioskiem zwrócili się do organu I instancji o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Postępowanie w sprawie prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, bowiem w toku postępowania ustalono, że sporny obiekt został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. W toku postępowania odwoławczego organ uzupełnił materiał dowodowy w sprawie o stanowisko Urzędu Miejskiego, z którego bezsprzecznie wynika, iż wykonanie zbiornika wodnego nie jest sprzeczne z obowiązującym na tym obszarze planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z Uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) działka, na której zlokalizowany jest zbiornik wodny usytuowana jest w jednostce przestrzennej S.33.3/MN, częściowo w strefie ochronnej od terenów zamkniętych, dla której ustalono: 1) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną: wolnostojącą, bliźniaczą oraz szeregową, jako podstawowe przeznaczenie terenu, 2) usługi wbudowane w bryły budynków mieszkalnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalu związane z podstawowymi potrzebami funkcji mieszkaniowej w zakresie: ochrony zdrowia, oświaty, kultury, sportu, wypoczynku, handlu detalicznego, gastronomii itp., jako dopuszczalne przeznaczenie terenu, 3) urządzenia obsługi technicznej, 4) wyklucza się: prowadzenie działalności gospodarczej (produkcyjnej, przetwórczej, składowej, hurtowego handlu) zarówno w budynkach, jak i poza nimi oraz przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać nas środowisko (z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej). W dalszej części uzasadnienia organ napisał, iż z uwagi na niewielkie wymiary zbiornika wodnego (8,70 m x 8,30 m oraz głębokość 1,00 m), nie można go zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z regulacją § 2 ust. 1 pkt 33 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), sztuczne zbiorniki wodne o pojemności nie mniejszej niż 10 mln m3 należą do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W § 16 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o powierzchni powyżej 1000 m2 nakazano zachować minimum 60 % powierzchni działki jako powierzchnię biologicznie czynną. Z kolei § 4 pkt 15 planu jako powierzchnię biologicznie czynną określa "część powierzchni działki, która nie została zabudowana ani utwardzona nawierzchnią lecz zagospodarowania jako tereny zielone lub wodne". Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż nie ma w sprawie podstaw do zobowiązania właścicieli nieruchomości do rozbiórki zbiornika, gdyż w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Przepis ten określa, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie w sprawie nie było podstaw do nakazania wykonania dodatkowych robót, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem stosownie do treści art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Przepis ten stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Oceny techniczne przygotowane przez uprawnione osoby wykazały, iż obiekt jest w stanie dobrym, i nie wymaga żadnych robót budowlanych, a jedynie bieżących prac konserwacyjnych polegających na oczyszczaniu dna z napływających z wodą deszczową resztek roślinnych. W konkluzji odnosząc się do uchylenia decyzji I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że treść sentencji tej decyzji została skonstruowana w sposób wadliwy, gdyż nie ma prawnych podstaw do zawarcia w decyzji warunku należytego użytkowania i utrzymywania obiektu w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym. Obowiązki utrzymywania obiektu w prawidłowym stanie technicznym zostały uregulowane w rozdziale 6 Prawa budowlanego z 1994 roku. W przypadku stwierdzenia złego stanu technicznego obiektu organ nadzoru budowlanego winien wszcząć stosowne postępowanie administracyjne w trybie art. 66-69 tej ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że w przypadku zrealizowania przed dniem 1 stycznia 1995 roku obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności bada, czy w danej sprawie możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, które winno zakończyć się udzieleniem pozwolenia na użytkowanie. Zastosowanie sankcji w postaci nakazu rozbiórki może nastąpić wyłącznie w przypadku wykluczenia możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu. W skardze na powyższą decyzję G. K. wskazała, że postępowanie przed organami administracji w sprawie zostało wszczęte z jej inicjatywy w roku 2004. W toku rozpoznawania sprawy organ wielokrotnie przekroczył terminy załatwienia spraw wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja II instancji jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem organ uchyla decyzję I instancji i jednocześnie udziela pozwolenia na użytkowanie zbiornika wodnego. Przyjęta przez organ data wykonania obiektu, zdaniem skarżącej, nie jest prawidłowa, co potwierdza dokumentacja fotograficzna i wyjaśnienia samych właścicieli nieruchomości. Początkowo właściciele nieruchomości wskazywali, iż nieruchomość w momencie zakupu miała już wykopany zbiornik, a innym razem oświadczyli, że zbiornik sami wykopali w roku 1988. Z drugiej strony, zbiornik nie został naniesiony na dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 1993 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zbiornika wodnego o wymiarach 8,70 x 8,30 m zlokalizowanego na działce uczestnika postępowania. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku nakazuje bowiem stosować unormowanie ustawy z 1974 roku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 roku) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Organ, w toku postępowania administracyjnego ustalił, że obiekt budowlany w postaci zbiornika wodnego został wykonany przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Takie ustalenie wynika z akt administracyjnych. Strona skarżąca w treści skargi zwracała uwagę, że staw został wykopany w roku 1988, ale na mapie z roku 1994 nie został on naniesiony. Ustosunkowując się do tych zarzutów należy wyjaśnić, że przyjęcie jako daty wykonania zbiornika nawet roku 1994 nadal świadczy o tym, że do tego obiektu zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Ważne jest by obiekt został wykonany przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Stosownie do treści art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku, inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego (art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 roku). Zgodnie natomiast w treścią art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Z treści zacytowanych przepisów wynika, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie. Stosownie do art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie stwierdzenie zdolności do użytku wykonanego obiektu. Takim dokumentem, w szczególności jest oświadczenie uprawnionej osoby o wykonaniu obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej. W stanie faktycznym sprawy, organ dysponował dokumentami w postaci ocen stanu technicznego zbiornika, które to dokumenty zostały opracowane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Jednocześnie, z drugiej strony strona skarżąca kwestionowała ustalenia tych dokumentów wyjaśniając, że inwestycja negatywnie odziaływuje na jej działkę, czyli na nieruchomość sąsiednią. Ustosunkowując się do tej kwestii wyjaśnić należy, iż skarżący w tym zakresie kwestionują ustalenia ocen technicznych. Tym niemniej, złożone przez właścicieli działki raporty zostały opracowane przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi wpisaną na stosowną listę. Dokumenty te zawierają wszystkie niezbędne informacje. Skoro w toku postępowania administracyjnego nie został opracowany – w szczególności na zlecenie strony skarżącej – raport, opinia, bądź ocena, która uwzględniając przepisy prawa, inaczej (odmiennie) określałaby zakres negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki, to za wiążącą uznać wypada tę ocenę, która w toku sprawy administracyjnej została opracowana i stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrraportu we własnym zakresie i przedłożenia jego, jako dowodu w sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 roku, IV SA/Wa 2383/06, Lex Nr 316627). Reasumując, z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy stan techniczny obiektu jest dobry. Stosownie bowiem do treści art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Skoro organ w sposób niewątpliwy stwierdził, że obiekt jest zdatny do użytkowania, to nie miał podstaw prawnych do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. W świetle zatem materiału jakim dysponował organ, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie i zobowiązania właścicieli gruntu do likwidacji zbiornika. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przewlekłe prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania nie świadczy o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Naruszenie terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia. W trakcie przewlekłego prowadzenia postępowania, strona może złożyć zażalenie na bezczynność organu do organu wyższej instancji, na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Nadto, nie można uznać, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest wzajemnie sprzeczne, poprzez to, że organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji i wydał pozwolenie na użytkowanie. Z treści art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy, może w określonej sytuacji, wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, co było powodem uchylenia decyzji. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. j.m.