III SA/Wr 381/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej we W. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem "A" sp. z o. o. w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa d. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. do Dyrektora Izby Skarbowej we W. wpłynął wniosek Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa d. W związku z wejściem w życie z dniem 31 października 2009 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), która przeniosła dotychczasowe zadania organów podatkowych wynikające z ustawy o grach i zakładach wzajemnych na organy celne, cały materiał dowodowy zebrany w sprawie został przekazany w dniu [...] r. do Dyrektora Izby Celnej. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 2010 r.) stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (...) wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - art. 34, art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, - art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 2 w związku z art. 61, art. 7 oraz art. 2 Konstytucji RP. Strona wskazała, że do fundamentalnych zasad funkcjonowania Unii Europejskiej należą zasada pierwszeństwa oraz bezpośredniego skutku prawa unijnego. Przepis krajowy sprzeczny z prawem wspólnotowym automatycznie przestaje znajdować zastosowanie w tym zakresie, w jakim narusza zasady unijne. Ustawa o grach hazardowych sprzeczna jest z głównymi zasadami traktatowymi, tj. z zasadą swobody przepływu towarów (art. 34 TFUE), zasadą przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) oraz zasadą swobody świadczenia usług (art. 56 TFUE). Odmowa zastosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym przysługuje nie tylko sądom, ale zdaniem strony również organom administracji państwowej. Ponadto nie jest to ich uprawnienie, ale obowiązek. Według strony przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają w szczególności zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz liczne zasady pochodne, które z niej wynikają, tj. zasadę trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych, zasadę proporcjonalności, zasadę zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej, zasadę legalizmu, zasadę przyzwoitej legislacji. Ponadto zdaniem strony, Polska nie zastosowała się do ciążącego na niej obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej aktu prawnego zawierającego przepisy techniczne. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o grach hazardowych gry na automatach mogą być urządzane wyłącznie w kasynach gry. Mając na uwadze art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych organ uznał, że żądanie strony dotyczące uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy jest niezasadne, bowiem wniosek w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych został złożony i nie rozpatrzony do dnia wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił też, że zasada nadrzędności prawa wspólnotowego miałaby zastosowanie w niniejszej sprawie w przypadku, gdyby prawo krajowe nie uregulowało danego zagadnienia lub w przypadku, gdyby zaistniała niezgodność prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Jednakże Dyrektor Izby Celnej jest zobligowany do stosowania ustawy o grach hazardowych, która nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Organ podkreślił też, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności przepisów prawnych, co do których Trybunał Konstytucyjny nie orzekł sprzeczności z Konstytucją. Działanie organów w niniejszej sprawie opierało się na powszechnie obowiązujących przepisach prawnych, do których oceny pod względem zgodności z Konstytucją RP organy te nie były uprawnione i do których przestrzegania zobowiązana była zarówno strona, jak i organy władzy publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu, zarzucając naruszenie: - przepisów procedury, polegające na wydaniu orzeczenia w oparciu o akt prawny, który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany za nieobowiązujący, co winno skutkować odmową jego stosowania, - fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tj. art. 34, art. 49 oraz art. 56 Traktatu, - art. 2 (zasadę trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych), art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 (zasadę proporcjonalności), art. 2 w związku z art. 61 (zasadę zaufania obywateli do państwa polskiego), art. 7 w związku z art. 123 ust. 1 (zasadę legalizmu) oraz art. 2 Konstytucji RP (zasadę przyzwoitej legislacji), - art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej, tj. zasady szybkości postępowania przez celowe, umyślne odsuwanie wydania rozstrzygnięcia. Skarżąca Spółka wniosła też o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym odnośnie istnienia obowiązku notyfikacyjnego w związku z uchwaleniem ustawy o grach hazardowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. strona wniosła o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją ustawy o grach hazardowych. W trakcie rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że obie decyzje Dyrektora Izby Celnej zostały podpisane przez tę samą osobę, a zatem zachodzi okoliczność przewidziana w art. 130 § 1 Ordynacji podatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez tę samą osobę. Obie decyzje zostały podpisane z up. Dyrektora Izby Celnej przez [...] A. Z. Stosownie do art. 210 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie podpisy osoby upoważnionej zamieszczone na decyzjach wskazują, że ta sama osoba brała udział w wydaniu obu tych orzeczeń. Ordynacja podatkowa w art. 130 § 1 wskazała przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu podatkowego od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 6 przywołanego przepisu, pracownik izby celnej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. Należy też dodać, że pojęcie "udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do fazy decyzyjnej, a więc przyjęcia odpowiedzialności za rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie jej projektu. Nie ma więc znaczenia, że faktycznie sprawę prowadzili, podejmowali w niej czynności dowodowe, czy też sporządzili projekt decyzji różni pracownicy organu. W konkluzji wypada podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego w rozpoznawanym przypadku dowodzi zakwestionowany przez Sąd podpis), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 221 Ordynacji podatkowej ma co prawda specyficzny charakter, ponieważ jest w istocie rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Niewątpliwie jednak, art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 października 2002 r., FPS 11/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 45) uznał, że komentowany przepis ma zastosowanie w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej, a więc gdy odwołanie rozpatruje ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W uchwale przyjęto, że pracownik ten podlegał wyłączeniu. W sprawie tej można też przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. P 57/07 stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2008/10/178, Dz. U. RP 2008/229/1539). W orzeczeniu tym wskazano, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a. Trybunał zgodził się z poglądem, że pomiędzy odwołaniem w rozumieniu art. 221 Ordynacji podatkowej a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy. Środki te różni wyłącznie nazwa. Są to takie same środki weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnych (tzn. wydawanych po raz pierwszy w danej sprawie) zapadających w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawania spraw. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że osoba, która podpisała decyzję w pierwszej instancji, podlega na podstawie art. 130 § 1 pkt 5 (obecnie pkt 6 – przyp. Sądu) Ordynacji podatkowej wyłączeniu od załatwiania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt III SA 2241/02 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt III SA 2220/02). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 130 § 1 pkt 6 i art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję. Załatwienie odwołania skarżącej Spółki powinno być dokonane przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie zawarte w II punkcie wyroku wynika z konieczności zastosowania art. 200 p.p.s.a.