II SA/Gl 457/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi W. C. i D. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB ), działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 - dalej Prawo budowlane), nakazał inwestorowi W. C. rozebrać budynek rekreacji indywidualnej zlokalizowany na działce nr [1] (poprzednio nr [2]) położonej w M., gmina C.. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że działając w oparciu o zawiadomienie pełnomocnika właściciela sąsiedniej działki przeprowadził oględziny opisanej nieruchomości. Na podstawie tych oględzin stwierdził, że znajduje się na niej niedokończony budynek rekreacyjny o powierzchni zabudowy 45, 8 m². Obiekt ten był w stanie surowym, bez pokrycia dachowego i posiadał nową konstrukcję więźby dachowej. W toku oględzin pełnomocnik inwestora poinformował pracowników organu, że przedmiotowe roboty budowlane są prowadzone w oparciu o zgłoszenie remontu budynku letniskowego, które zostało przyjęte przez Starostwo Powiatowe w Z.. Zgłoszenia tego dokonał w [...] r. M. M., będący wówczas właścicielem budynku. W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody PINB ustalił, że przedmiotowe zgłoszenie obejmowało wykonanie spoinowania pęknięć starych ścian budynku, przebudowę kuchni, przebudowę pomieszczenia gospodarczego na łazienkę oraz wymianę pokrycia dachu budynku. Tymczasem W. C. dokonał rozbiórki starego budynku i w jego miejscu wybudował nowy obiekt, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i wszczął procedurę zmierzającą do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Inwestor nie przedłożył jednak zaświadczenia Wójta Gminy C. o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedkładając jedynie informację, że działka ewidencyjna nr [2], na której jest realizowana budowa, jest położona w jednostce strukturalnej oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...] stanowiącej obszar zieleni ekologicznej objęty zakazem zabudowy. W związku z tym PINB uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazująca, w oparciu o ust. 1 tego artykułu, wydanie nakazu rozbiórki obiektu wskazanego w sentencji orzeczenia. Od decyzji tej odwołał się W. C. podnosząc, że jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni pow. 1ha. Wyjaśnił, że stanowiący przedmiot postępowania budynek sąsiaduje bezpośrednio z jego budynkiem mieszkalnym. Budynek ten zakupił on od M. M., a w dacie zakupu był on remontowany na podstawie zgłoszenia. Odwołujący się zakwestionował zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do budynków letniskowych wskazując, że był to wcześniej budynek gospodarczy, a od poprzedniego właściciela nie uzyskał decyzji o zmianie jego sposobu użytkowania. Nabywając od sąsiada budynek legalnie remontowany działał on z przekonaniem, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza zakazu zabudowy terenu działki na którym jest on posadowiony. Uznał także, że w pisma Wójtów Gminy C. z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. oraz [...]r. zawierają różne informacje o przeznaczeniu w planie miejscowym terenu działki nr [2]. Odwołujący się stwierdził także, że przedłożył w terminie wszystkie wymagane przez PINB dokumenty. W trakcie prowadzonych robót nie uległy też zmianie gabaryty i bryła budynku, a zmieniona została jedynie konstrukcja dachu. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uznanie, a wdrożenie przez PINB procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego należy uznać za prawidłowe. Na podstawie przedstawionych przez sąsiada zdjęć stwierdzić należy, że stary budynek został rozebrany, a w jego miejsce W.C. postawił całkowicie nowy budynek. Odwołujący nie zakwestionował de facto tych ustaleń określając jednak wykonane roboty budowlane jako remont prowadzony w ramach i na podstawie zgłoszenia dokonanego przez jego poprzednika prawnego M. M. Z uwagi jednak na skalę i charakter przeprowadzonych prac, a także fakt, że w ich rezultacie powstał całkowicie nowy budynek uzasadnione było wdrożenie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Mając na uwadze definicje legalne remontu, budowy oraz robót budowlanych oraz uregulowania zawarte w art. 28 – 31 tej ustawy trzeba przyjąć, że zrealizowane prace należało wykonywać w oparciu o pozwolenie na budowę. Słusznie także PINB uznał, że przedłożone przez inwestora dokumenty są niewystarczające w świetle art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem jak wynika z pism Wójta Gminy C. działka, na której znajduje się sporny budynek została usytuowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obszarze zieleni ekologicznej, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego W. i D. C. stwierdzili, że nie zgadzają się z decyzją [...]WINB. Stanowisko swoje uzasadnili argumentami podniesionymi już w odwołaniu. Dodatkowo wskazali, że zrealizowana przez sąsiada M. M. nadbudowa budynku w granicy ich działek wraz z balkonem wychodzącym na ich ogród spowodowała utratę przez ich posesję prywatności. Nie godząc się z tym oraz nieestetycznym wyglądem tego budynku, nie pasującego do otoczenia, postanowili go odkupić i wyburzyć zrealizowaną nadbudowę. W trakcie prowadzonych prac rozbiórkowych ściany budynku zaczęły jednak pękać i rozebrali je bez zgody Starostwa. Aktualnie mają świadomość, że było to niezgodne z prawem budowlanym, ale w trakcie prowadzonych prac nic nie wiedzieli o jakimkolwiek zakazie zabudowy. W planie obowiązującym do [...] roku działka, na której położony jest sporny budynek była bowiem przeznaczona pod zabudowę mieszkalną i letniskową. Po zgromadzeniu dokumentów, które nakazał im przedłożyć PINB powzięli dopiero informację o zakazie zabudowy terenu nabytej działki. Jednocześnie nikt ich nie poinformował o tej drastycznej zmianie planu, a gmina nie zaproponowała z tego tytułu żadnych odszkodowań. Skarżący wskazali ponadto, że są rolnikami posiadającymi gospodarstwo rolne pow. 1 ha, a zrealizowany budynek wchodzi w skład zwartej zabudowy rolniczej. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wskazanych w skardze, a niepodnoszonych wcześniej okoliczności organ wskazał, że nie mogą one zasługiwać na uznanie i w istocie potwierdzają ustalenia faktyczne, na których została oparta zaskarżona decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozpatrując skargę nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej p.p.s.a.>) Poza sporem w sprawie jest, że stanowiąca przedmiot postępowania budowa miała miejsce na parceli nr [2], aktualnie oznaczonej numerem ewidencyjnym [1], położonej w M., gmina C. Bezsporne jest także, że inwestor, którym był skarżący W. C., nie dysponując pozwoleniem budowlanym dokonał rozbiórki istniejącego na tej działce budynku letniskowego i w jego miejsce zrealizował nowy obiekt o tej samej powierzchni zabudowy (45, 8 m²) i o podobnej bryle. Sporne w niniejszej sprawie jest czy stanowiący przedmiot postępowania obiekt budowlany miał po jego wybudowaniu pełnić - jak twierdzą skarżący - funkcję budynku gospodarczego uzupełniającego zabudowę mieszkaniową istniejącą na należącej do nich sąsiedniej działce, czy była to budowa – zgodnie z twierdzeniami organów - budynku rekreacji indywidualnej. Kwestię tę należy jednak pozostawić poza rozważaniami Sądu, bowiem jej rozstrzygnięcie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z urzędu przyjdzie jedynie zauważyć, że mając na uwadze stan zaawansowania realizowanych robót budowlanych i wykonywanie ich przez inwestora bez zatwierdzonego projektu budowlanego, przedwczesnym było wypowiadanie się przez organy w kwestii planowanej przez inwestora przyszłej funkcji użytkowej realizowanego budynku. Wpływ na ocenę legalności zaskarżonego aktu miało natomiast zakwalifikowanie prowadzonych prac do określonej przepisami Prawa budowlanego kategorii robót budowlanych. W tej kwestii podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że zrealizowane przez inwestora roboty budowlane stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, polegały one bowiem na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zrealizowane roboty budowlane z uwagi na ich zakres nie nożna zaliczyć do przebudowy, czy remontu zdefiniowanych przez ustawodawcę odpowiednio w art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy. Oba te rodzaje robót budowlanych są bowiem wykonywane w istniejących obiektach budowlanych, a - jak przyznali sami skarżący - realizacja przedmiotowego budynku poprzedzona została rozbiórką wcześniej istniejącego obiektu. Skoro zrealizowane roboty budowlane stanowiły budowę obiektu budowlanego, to wymagały one stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Z uwagi na uzasadnienie skargi skarżącym należy wyjaśnić, że podjęta przez nich budowa, jako nie wymieniona w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy, nie mogła być prowadzona w oparciu o zgłoszenie. Odmiennie natomiast sytuacja przedstawia się w przypadku wykonywania remontu istniejącego obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy przystąpienie do wykonywania tego rodzaju robót budowlanych winno być jedynie poprzedzone zgłoszeniem dokonanym do właściwego miejscowo starosty. Mając na uwadze powyższe ustalenia uznać należy prowadzone w M. na działce nr [1] roboty budowlane zostały objęte hipotezą art. 48 Prawa budowlanego. Z uwagi na brak zgodności realizacji przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie wykluczona została jednocześnie możliwość zastosowania przewidzianej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego procedury pozwalającej na odstąpienie od zastosowania sankcji przewidzianej w ust. 1 tego artykułu. Ustawodawca uzależnił bowiem możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego przede wszystkim od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C., który został przyjęty uchwałą Rady Gminy C. z dnia 20 maja 2003r., Nr VI/58/2003 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2003 r. , Nr 63, poz. 1914), położona w M. działka nr [1] (poprzednio nr [...]), jest położona w jednostce [...]stanowiącej obszar zieleni ekologicznej zaliczany do terenów objętych zakazem zabudowy. W ocenie Sądu zbędne było w tej sytuacji uruchamianie przez PINB w Z. postępowania legalizacyjnego opartego na przepisie art. 48 ust. 2 tej ustawy, a w szczególności nałożenie na inwestora w drodze postanowienia szeregu obowiązków wskazanych w ust. 3 tego artykułu. Po wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej samowolnie prowadzonej budowy organ nadzoru budowlanego powinien bowiem - jak wskazano wyżej - w pierwszym rzędzie ustalić, czy na terenie na którym jest samowolnie budowany obiekt budowlany obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy ustalenia tego planu zezwalają na realizację tego obiektu. Dopiero w oparciu o te ustalenia oraz wstępne stwierdzenie, że budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym jej legalizację organ winien postanowieniem wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązki, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast przepisy obowiązującego planu miejscowego w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wówczas organ nadzoru budowlanego winien wydać w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzję nakazującą rozbiórkę realizowanego budynku bez wszczynania postępowania legalizacyjnego. Usprawiedliwienia dla organu I instancji, który nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku poprzedził postanowieniem nakładającym na inwestora szereg obowiązków zmierzających do legalizacji tego obiektu, doszukiwać się jednak można w okolicznościach sprawy. W szczególności w toku oględzin przedmiotowego budynku pełnomocnik skarżących poinformował, bowiem pracowników organu nadzoru budowlanego, że roboty budowlane są prowadzone na podstawie zgłoszenia dokonanego przez poprzednika prawnego inwestora, a jednocześnie realizowany obiekt znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowanych nieruchomości. Wskazać wreszcie trzeba, że to dostrzeżone z urzędu przez Sąd uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Przeprowadzone rozważania dowodzą zatem, że kontrolowana decyzja [...]WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB pozostają w zgodzie z zastosowanym przez te organy przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszają także, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.